当前的“城镇化”战略让小城市的房子卖不出去

　　文/新浪财经意见领袖（微信公众号kopleader）专栏作家 樊纲

　　我们的城镇化发展战略不改，我们的容积率不改，农村土地制度不改，大城市住房供不应求，小城市却买家难求的问题就会持续扩大。

　　这一轮房地产的风波最突出的现象是“两极分化”，少数特大城市加上若干人口集中的大城市房价飞涨，人们感觉很恐怖。与此同时，三线和四线城市高喊要去库存，但房子卖不出去。以前是特大城市泡沫涨了，其他中小城市也跟着涨，但是这次是一方面暴涨，另一方面却是下跌；一方面是供不应求，另一方面却是卖不出去，这是基本的事实。我们需要解释这其中的原因，于是出现了很多似是而非的解释。

　　第一种说法是货币太多了。中国的M2这么多，已经超过GDP多少倍，自然房价就要涨，这是一个似是而非的说法。当然，任何价格上涨都跟货币有些关系，但是反过来说，货币是一般等价物，它可以交易任何东西，即所谓的大水漫灌，水可以流到任何一个缝隙里，也可以流到任何一个市场上。

　　可是，这次货币怎么没有流到猪肉市场、食品市场和蔬菜市场上？怎么没到股市上呢？而是跑到楼市上了，为什么没去二线、三线城市，而只是集中在大城市？货币总是和价格有关系，任何价格上涨背后都有货币因素，但是用货币这个一般等价物，无法解释某些市场上的特殊现象。

　　相对比较历史上的货币总量，并不是最多的，尽管比例在提高，杠杆在加大，但是现在每年 M2的增长速度是 10%、11%，而以前很长时间都在 18%、19%。说钱多了，这是一个并不能解释问题的说法。

　　第二种说法是“土地贵”。大家都听说过房价贵是因为地价贵，特别是房地产商特别爱说，地价现在比房价都贵了，将来房价一定更贵，赶紧买房吧。这种说法为什么似是而非？一般来看，土地在前，房子在后，土价贵自然房价贵，因果关系好像挺明显。但地价是个派生价格，最终的产品还是房价，预计未来的房价比现在的房价还要高，所以才敢现在把地价拍得更高。

　　当然，政府在土地问题上存在很大的问题，后面会重点谈到。这里我首先要说的是，现在最流行的两个说法，都解释不了目前楼市的价格问题。

　　接下来，我们再系统地把土地问题讲一讲。买房子就是买地，地是最基本的资源，也是最基本的资产。很多东西的价格，包括制造业、商业的成本、老百姓的生活成本都和地价相关。我们平时买商品，价格中的一部分就包括商业成本中的地价成本。有必要把土地问题稍微系统讲一讲，让大家理解土地在经济学上的意义，知道土地在现实生活当中起到的作用。

　　首先，中国是一个人多地少的国家，也可以说是世界上土地稀缺度最高的国家。土地稀缺度的衡量，并不是按你拥有多少土地面积，而是按可居住面积计算。中国虽然有 960万平方千米的国土，但是真正能够居住的和可耕种的面积并不多，除去喜马拉雅山脉和各种各样的沙漠荒原，中国版图上绿色的平原面积很小。

　　我们的人均可居住面积只是世界人均可居住面积的 1/3左右，所以人地关系相对来说比较紧张。

　　其次，我们在人地关系中，还有一个更复杂的因素，就是要求粮食自给自足，对这个问题经济学家有各种争论。有的经济学家说，进口粮食就等于进口土地，现在进口的粮食已经占到 10%左右。但是这不是一个单纯的经济学问题，也不是进口粮食与土地关系的问题，中国的粮食问题是一个国际政治问题。

　　我们有些农业专家比较保守，现在管理国家这一代人也有着非常鲜明的记忆，20世纪60年代中国闹饥荒，很多国家对我们搞了粮食禁运。我们不需要保持98%的自给自足，但是应该保证 90%、85%的自给自足，这是我们国家大的战略问题，所以我们有一条控制可耕地面积的红线，这条红线就是根据自给自足的要求画出来的。

　　所以，一是我们的土地本来就少；二是大部分土地还要用来种种粮食，因此土地就感觉特别少；三是过去城市和农村相分离，农村家家户户都有宅基地和自留地，虽然农民住房质量不太高，但是人均面积比较大。现在情况发生了变化，很多农民进城了，但是他的那块地还在，而且也没有改变用途。

　　重庆搞了一个制度叫地票制，地票上写的农民有多少宅基地、承包地。农民进了城，变成了城市户口，能够享受到城市提供的公共服务，如果他愿意放弃这一块土地，这块土地就可以纳入城市建设。

　　重庆的特点是直辖市，城市周围都是农村，农民进城和地票交易比较方便，也容易控制。但是人口流动一旦跨省，湖南的农民工到深圳打工，让他带一个地票，由深圳去监督湖南的那块土地怎么使用、怎么置换，这个至少目前很难做到。农民进了城，增加了城市的住房需求，但是他在农村的那块土地仍然闲置着。

　　有人说，农民是低收入阶层，虽然进了城也不一定有买房需求，我认为这是一个接替性的过程。农民最初的需求是租房，一旦租了房子，原来住这个房子的人，就可以用获得的房租提出改善性的住房需求去买新房。很多农民在城里住的城中村、工棚、地下室，农村的家里却闲着一个大别墅，只是逢年过节才回去住几天。很多土地闲置，闲置就等于浪费。

　　土地供给本身就有局限，再加上人为的因素，我们的城市容积率太低。多数城市批楼盘必须要建花园小区，对环境、生态要求很高，容积率只有2%~3%，而中国香港地区是9%~ 10%。我们本来就人多地少，人均土地稀缺程度不比香港更低，但是我们还要搞奢侈品，建很宽松的社区和房子。

　　除了这些因素之外，最近这一轮地价暴涨和房价暴涨，或者房价带动地价暴涨，或者预期房价带动地价涨，暴露出一个重要的政策性原因，就是我们的城镇化战略导致两极分化。中国从来不说城市化，而是说城镇化。城镇化和城市化在概念上没什么区别，都是农民进城人口迁移的过程。但是在现实中，不同的提法代表着不同的政策和不同的做法。

　　这些年我们的基本做法，是限制大城市发展，鼓励小城镇发展。小城镇发展显然地是不受限制的，至少没有冲到顶，地是敞开供给的，大城市首先从限制人口开始，对人口流入设定一个规模，与此相适应来配备土地。

　　城市有多少人就有多少土地供给，就提供多少公共设施和服务。北京市就提出城市人口到什么时候要控制在多少万以内等。大城市中心和周边只能有这么多的土地供给，这就是现实。

　　因此，我们的愿景就是希望人们从农村迁移出来以后，都到小城市中去找工作和安居乐业。我们不要把幸福函数复杂化，年轻人迁移的目的，就是要找一个好一点、有兴趣和收入高一点的工作，这是最基本的。

　　可是现实中，很多产业和企业并没有到小城市去，相反小城市的企业都往大城市搬。在内陆地区的一些地方，原来指望沿海地区产业转移到这里来，内陆地区的小城镇可以发展。但是这些产业还是去了内陆地区人口聚集的大城市。企业没到小城市去，人怎么会到小城市去呢？它无法提供那么多就业，也无法提供那么高收入，所以人们还是涌向大城市。

　　我们要研究城市化的基本逻辑。为什么会有城市化？为什么农村人口要向城市集中？最早出现的是乡镇工业，后来许多乡镇工业都进城了。因为在分散的乡村没法搞工业，它不具备聚集效应，而聚集效应是规模效应的一种。

　　当年农村搞乡镇企业，每个镇或每个村都要搞工业，修路、通电、拉根电话线成本都非常高。而在城市周边搞开发区，它的基础设施不仅便宜，而且更健全、更齐备，包括物流、交通、信息等，更有利于产业的发展，同样的投入可以支撑更多的产业和更多的企业。

　　城市化的基本定义和逻辑就是聚集，越大的聚集越有优势。当然大的聚集也可能产生一些负面的效果，但是总体比较，它的收益和成本代价哪个更高一点，最后就会向哪方面倾斜。

　　世界历史近百年来，大城市越来越发展得好，人口越来越向大城市集中，包括发达国家的大城市集中程度也是越来越高。联合国专门写了一个报告《大城市的优势》，说连治理污染也是大城市更有效益，只有一定规模人口的大城市，才可以建设高水平的污水处理厂。

　　人口聚集还会带来很多东西。产业的聚集创造了就业，创造了收入，有就业和收入就能吸引人口。而人口的聚集又会创造新的服务业的就业，服务业就是家庭生活的社会化。在农村，你想去饭馆吃个饭可能要走20里路，去饭馆吃的人少，饭馆没有规模效应就发展不下去。

　　城市人口聚集，大家可以很方便地去下饭馆，整个家庭生活就社会化了，同时又创造了更多的就业。顺便说一说，你自己在家洗头是不计入GDP的，也不创造收入。如果你到外面洗头，理发师的工作就创造了GDP，你就创造了别人的就业和收入，这就是人口聚集带来的好处。

　　现在高级知识分子、大学毕业生都愿意往大城市聚集，就是因为大城市有创新的机会，这涉及现代经济学一个重要的知识外溢效应原理，知识存量在互相碰撞中可以产生新的知识增量，知识存量越多增量越多。从城市角度讲，人口越聚集，越能创造新的机会、创造新的经济、创造新的知识。

　　大城市人口聚集，往往能产生新的文化和所谓的时尚、创意等，很多年轻人选择在北京漂着，就是喜欢这里有各种文化融合和创意的氛围。

　　总之，大城市不仅创造了就业，创造了收入，而且还能不断产生新鲜的事物，这就是人口迁移的规律。

　　回顾中国这些年来的发展，人口迁移大多数是奔着大城市去的，当然也不是一下子都到了北、上、广、深这些一线城市，而是一个阶梯一个阶梯上来的。很多在大城市打工的农民，已经在家乡的县城里买了房子，县城里的人想去地市级城市，地市级城市的人又想去省城。

　　大城市必须要聚集一定规模的人口，才会出现好的学校、医院和各种文化生活。希望的生活，在小城市无法实现，只有到大城市，全世界都是如此，中国也不例外，人的基本选择逻辑是一样的。

　　然而，我们现在实行的是大城市设限，不让人们进大城市，没有按照未来人口不断进入大城市的规模，来考虑和安排各方面公共品的供给，包括土地的供给。

　　如果现在还是计划经济，还在严格执行户籍制度，人口只能在原户籍地所在地，你还可以规划和掌控大城市规模。但是，现在政府已经不能禁止人们选择到哪里去了，因为迁移是自由的，人为设限只是想控制资源，但是实际上限制不了人口迁移。你规定某个城市只能有 1800万人口，但是只要人们愿意来，很快就会超过这个限制，这就形成了现在中国城市两极分化的矛盾。

　　两极分化是指人口流出城市和人口流入城市，人口流入特别集中的城市就会出现各种暴涨局面，包括住房的供给和需求关系。比如有的城市六年前研究资源约束，提出这个城市只能养活800万人口，结果现在人口达到了2100万，这个城市肯定会出现供求关系紧张，包括交通、公安、社会保障等一系列社会公共服务都会不足。

　　北京统计有 1600万人口，但是在北京实际用的手机有 2700万部，其中当然有一手两机的，但是算下来至少也有 2000万人口了，因为很多外来常住人口和北漂一族还是隐形的。

　　那么，小城市的房地产是怎么回事呢？ 2004 ~2007年房地产过热， 2007年出了“国几条”把房价压下去，2008年北、上、广、深等大城市房价跌得很厉害。于是许多小城市地方政府纷纷招揽房地产商去做投资，因为大城市限购，小城市不限购，不少房地产商包括一些知名地产商都跑到小城市拿地，在二线、三线、四线城市建了一些房子，以为这些地方将来也能像大城市一样房价上涨。结果发现，房子盖好了但人走光了。

　　城市的两极分化，一方面是人口大量涌入导致供求关系严重失衡，另一方面是人口不断流出，供求过剩需求不足。暴露出城镇化政策包括现在的做法出了偏差，违背了人的迁移规律，违背了城市化、工业化的规律。城市化、工业化是人的行为，人的行为的基本逻辑是要追求就业，追求收入，追求改善的生活。而我们老是逆着这一规律走。

　　也许人们会问，那么小城镇到底该怎么办呢？难道我们要放弃发展小城镇了吗？欧洲的小城镇为什么一直在发展呢？下面我们来分析一下原因。

　　第一个原因，欧洲工业化进程比较漫长，大概用了 100 ~ 150年的时间，农民才基本走完。到了一定阶段，原来的农民还没有走光，退休的人已经回来了。这些退休回来的人和没走的人有着本质的区别。因为从城里退休回来的人是拿着一生的积蓄回来的，是带着社保回来的，他们是通过在城市就业提高了收入有了积蓄的一群人，并且还带回来了他们在现代城市生活的经历和经验。

　　他们回到小城镇后，第一件事是修缮老宅，让老宅实现现代化。第二件事是把公共服务带回来，小城镇出现了社保机构为人们提供服务，于是这个小城镇就被保护发展下来了。欧洲人口的交替是在漫长的城市化、工业化进程实现的，欧洲的小城镇能够比较完整地保存下来，而且得以延续发展，是因为这里有了新的收入基础，有了新的公共服务机构和设施，已经变成了新型的小城镇。

　　而我们属于在三十几年内快速实现工业化的国家，这个过程很短，目前还有 1/3的农民没有走出去。

　　第二个原因，欧洲人口密度很高，已经形成了许多城市群、城市带。使用各种交通工具，能在一个小时最多一个半小时内从一个小城镇到达大城市市中心，这个区域都是属于城市群的范畴，而不是边缘地区，这相当于北京市周边的那些小城市。欧洲很多这样的大城市几乎重叠在一起，其周边的小城市其实都不是真正意义的小城市，而是大城市群当中的组成部分。

　　中国虽然人均可居住土地的面积很小，但是大城市确实比较分散。现在有了高速铁路、城际快轨，速度越快半径越大，涉及面越广，使得周边的小城市有机会跟着中心大城市一起发展。

　　有一本畅销的英文小说叫《火车上的女孩》，就是讲一个女孩坐通勤车，往返一个小城镇到伦敦之间来回上下班。纽约金融界的人士也都住在周边城市，这就是城市群的概念。一个小城镇的位置在哪里，有没有发展前途，要看它和大城市的关系位置怎么样。

　　中国属于快速工业化国家，类似于韩国和日本。我们用了50年时间，工业化达到了80%多，现在还在继续工业化，这个历史的进程还很长。这50年会出现一个什么情况呢？第一是新的人口进到城里来了，但是退休的人群还没有形成。

　　第一代有钱的退休人群正在形成，这里的有钱并不是很有钱，至少是中产阶级。他们想着现在房子便宜，赶紧买了等退休回来住。海南的发展应该是等到第一代有钱的人退休以后，目前这一代人还没有形成。

　　所以在这个阶段，加之中国地域辽阔，很多小城市不在大城市群里，发展就会遇到困难。现在我们正在形成一些大城市群，应该顺应这个潮流，应该鼓励大城市群的发展。

　　中国有 14亿人口，在珠三角、长三角，出现 5000万到 1亿人的大城市群都是可以想象的，它们是几个城市群的叠加。比如苏州周边一大块加起来有一亿人口，深圳周边再把香港地区和广州算上，也会达到上亿的人口规模。

　　我们的内陆中心城市，这几年快速交通发展的成效已经显现出来，武汉、长沙、南京、合肥、成都、重庆、郑州、西安等一些省会城市（直辖市）已经成为人口聚集区。

　　从目前看，一些小城市可能就是要随着人口迁出逐渐消亡，但是我相信它们当中的大多数没有到发展的时候。目前就是人口迁出的时候，而人口迁出也是一种发展。假定只有这些资源，原来那么多人，分母那么大，人均 GDP、人均收入就上不去。

　　人口迁移有两个效果，到人口聚集地增加了分母，在人口流出地减少了分母，减少了分母整个分数就大了，同样的收入分到每个人头上就高了，就可以提高收入。农村就是这样的情况，大量的人口走掉，少数的人种大面积的土地，耕作的农民收入就高了。

　　现在就是一些内陆地区的二线、三线、四线城市人口迁出的过程，但是并不是说它没有机会了。一是小城镇的人口少了，但是人均收入可以提高；二是如果能保护好老宅，保护好当地的生态和特色文化，就为将来人口回流做好了准备。

　　我们应该顺应人口迁移规律和城市化规律。腾出更多的土地发展大城市，包括这些城市周边的小城镇、卫星城等。盲目地和欧洲比，很容易犯毛病。

　　韩国、日本都属于快速工业化国家，都犯过类似的错误。日本当年也是让大家到小城镇去，说不要到东京来，最后的结果是全国 1.3亿人口，有30%的人口住在东京，20%的人口住在大阪，两个地区人口加总为50%。日本经济20世纪90年代初开始下滑和这个有关系。

　　韩国也说不要到首尔来，还搞新农村运动，结果是新农村建成之日就是村民走光之时。现在有50%的人口聚集在首尔，这个首尔是大首尔的概念。都想均衡地发展，所以很容易犯同样的错误。

　　从这个意义上讲，遵循规律，破解难题，需要做大量的调整，不仅是简单地控制房价、限购，还包括一些最基本的、更深层次措施，包括设立财产税、房产税、经济制度、经济手段，还包括要调整我们的城镇化发展战略。

　　著名的社会学家费孝通的博士论文是调研小城镇的，据说他临终前两年曾经对他的学生说，也许在中国小城镇这条路可能走不通。不同的历史阶段对不同的问题有不同的认识，今天我们讲这个问题可能看得更清楚一些。

　　现在我们的大城市房价暴涨，小城市却有那么多的积压，一眼望不到头的房子也没卖出去几套，因为肯定没有人在那里买。所谓美国的鬼城就是一个小村，而我们的鬼城真是成群的高楼大厦，很惨烈。

　　现在社会已经开始吸取教训了，一是发展房地产首先要想那个地方能创造多少就业，没有创造就业，搞了房地产最后结局都是一样的。然后还要看位置在什么地方，是在城市群里面，还是城市群外面，小城镇并不等于二线、三线、四线城市，小城镇是指在大城市群之外的。

　　二是我们暂时改不了粮食要自给自足的现状，但是我们可以提高城市容积率。

　　三是我们的土地分配可以改变，大城市和小城市之间的关系可以改变，这是我们政策战略的配套。

　　四是要进一步深化农村改革，土地确权，土地能够流转，在城市化的前提下，尽可能地把多出来一部分土地特别是宅基地，流转出来成为城市土地供给的一个组成部分，来缓解房地产的问题。

　　地方政府能否起作用？当然是可以的。如果有地不供，把地价憋得高高的，就是地方政府的责任，香港地区就有这样的先例。

　　我们有的城市，比如重庆，虽然是那么拥挤的一个山城，但是它的地价并不高，只有每平方米六七千元的房价。因为它有一些得天独厚的优势，一是有地票，二是一些山地不属于耕地，可以作为房地产土地供给。

　　要想降低房价就一个办法，当房价高到一定程度的时候，就开始放地，把你的房价砸下来。不能老在需求方做文章，也要在供给方面做文章，这个问题就集中在供给侧结构性改革。

　　这些问题不是一两天能解决的，但是如果不采取措施，这些问题永远解决不了。我们城镇化发展战略不改，我们的容积率不改，农村土地制度不改，这些问题就会持续加大。总觉得需求太大供给太小，就只能抑制需求，限购不是通过供给方解决问题，而是抑制需求。抑制需求是有道理的，特别是投资性需求。

　　但是现在房价高到社会承受不了，是因为确实需要购买住房的老百姓越来越买不起房了，这就影响到国计民生了。如果保证房子有限的供给，只供给那些要住的人，而不供给那些要炒房的人，这是限购的逻辑。

　　从需求方角度看，限购的办法不一定就是实行房产税。房产税具有内在的稳定性，房价越高征的税越高。房产税加上交易税在其他国家多数都有，而且很见效。最近新加坡搞房产税和交易税，新加坡城市中心的房价已经跌了40%。但是这一点我们也迟迟做不了。

　　还有一种说法是房产税违反了经济学的基本常识。价格肯定是管用的，价格不管用往往是价格还没足够高。上海、重庆搞试点，只有百分之零点几的房产税当然不管用，如果像美国一样，到了3%~4%的房产税你看起不起作用？房价越高交税越多，价格哪有不起作用的，价格不起作用一定是价格不够高。虽然还有一些因素和理由，但是我觉得都有办法可以克服。

　　中国政府在这个问题上还是比较谨慎的。中国经济之所以能够持续增长，虽然现在增长慢一点仍有百分之六点几，没有出现硬着陆和大崩盘，正是因为过去这些年我们在宏观问题上比较谨慎。

　　有人说中国政府老是在刺激经济，其实 2004~2007年实行的不是刺激经济的政策，而是在下压，不让新建钢厂，私建钢厂都会被关掉。2009~2010年刺激了一年多一点的时间。2010年4月，政策开始收紧，当时重要的标志就是第一次实行住房限购，一下子就把北、上、广、深鼓起来的泡沫压下去了。使得这个泡沫没来得及波及全国二线、三线、四线城市去，小城市的房子虽然也盖起来了，但是房价没有暴涨，绝大多数省会城市价格基本合理。

　　过去几年总有人说中国经济要崩盘和出现危机，由于我们的政策调整及时，并没有形成大的泡沫，因此不会有大的崩盘。如果当时要没有采取措施，从 2009年开始滚起来，2010年滚一年，2011年再滚一年，全国房价全面暴涨，最后就只有崩盘了。我们作为一个发展中国家经不起大的折腾，经不起像美国 2005~2008年那样，因为大的房产泡沫会导致房地产市场崩盘和金融危机。

　　房产限购是一个非常措施，尽管反复使用确实是个问题，但是在城镇化战略尚未调整，房产税还未施行的情况下，又不能什么都不做。短期措施马上可以见效，长期调整可能一时半会见不了效，那么只能采取短期的应急性措施。虽然不是最好的办法，但是在其他办法都无法实施的情况下，还是必须要做的，目的就是要抑制住泡沫，这就是我们的现状。

　　（本篇内容节选自中国经济50人论坛丛书之《中国经济新方位：如何走出增长困境》，中信出版社出版）

　　(本文作者介绍：综合开发研究院院长、北京国民经济研究所所长。)