新常态下的财政战略调整

　　文/中国经济50人论坛 许善达

　　新财政战略主要是降低宏观税负和维持中央与地方财政收入格局大体不变，中央政府上收地方政府支出责任。凡不符合这一新财政战略的政策应该重新研究。

　　自从习总书记提出“新常态”以后，就相当于一项改革动员令。各项经济战略开始调整。

　　比如，投资领域，依靠提高杠杆率扩大投资的战略已经被废弃；对外经济贸易领域，加工贸易换取低收益外国金融资产的战略已经被“一带一路”战略所替代；在外汇领域，已经转化为贸易顺差和投资逆差的新格局；房地产领域，用为低收入群体和中低收入群体解决基本住房的战略替代抑制房价过快上涨的战略；等等。这些调整正在逐步地实现。

　　财政战略当然是整体宏观经济战略中的一个重点。最主要的是两个：

　　其一是国家与企业和居民的关系；其二是中央与地方的财政关系。三年多的时间证明这个领域战略的调整经历了一个曲折的过程。

　　在学术界，对这两个问题存在多年的争论。

　　在1994年实施新税制和分税制时，全社会对这两个问题形成高度的共识：在国家与企业和居民的关系上，提高国家财政收入占GDP的比重，当然，同时就是缩小企业和居民收入占GDP的比重；在中央与地方的财政关系上，提高中央财政占政府收入的比重，当然，同时就是缩小地方财政占政府收入的比重。

　　（一）

　　到2000年，对第一个问题的分歧开始出现。时任财政部长仍然主张继续提高政府收入占GDP比重，而时任税务总局局长主张不再提高政府收入占GDP比重，而是对税制做有增有减的调整。由于税务局征收效率的提高，在税制上，虽然增税的措施规模小，减税的措施规模大，但总体上，宏观税负水平一直维持基本稳定，并没有由于减税规模大而下降。

　　这种局面一直到第二阶段营改增才引发新的争论。从上海2012年试点营改增开始，一直到2015年，营改增减税数以千亿元计，因为税务征收率提高，还有一些增税的措施，宏观税负水平还可以保持基本稳定。当营改增进入第二阶段，宏观税负水平是否保持稳定就是一个不可回避的问题了。学术界除个别专家外，没有专家主张提高宏观税负水平了，大部分专家的主张就分为两种：稳定和降低。

　　实际上，从十八大以后，若干次重要会议对宏观税负水平对提高、稳定、降低的选择都是稳定。2015年底我国开始启动供给侧改革，降成本是主要内容之一。企业界对此期望值很高。当建筑业、不动产业、金融业和生活服务业要实施营改增时，一次性减税规模有5000亿元左右。2016年初又降低社保费缴费率5个百分点，大约1200亿元左右。这已经使稳定宏观税负水平的战略遇到挑战。

　　多年来，一些专家认为宏观税负水平不高，因此反对另一些专家降低宏观税负水平的建议，一些媒体也介入争论，支持认为宏观税负水平不高的主张。

　　但是，实践是检验理论正确与否的标准。在实施供给侧改革的进程中，减税5000亿元的营改增要不要出台？减费1200亿元的降低社保缴费率要不要出台？继续降低社保缴费率的决策要不要实施？鼓励企业科技创新的税收政策要不要制定出台？这一系列降低企业税费负担的决策和宏观税负水平不高，稳定宏观税负的战略形成两难选择：

　　或者，坚持宏观税负水平不高的判断，坚持稳定宏观税负的战略，取消营改增和降低社保缴费率等供给侧改革中降低企业成本的决策；或者，坚持实施营改增和降低社保缴费率等供给侧改革中降低企业成本的决策，接受宏观税负水平偏高的判断，把稳定宏观税负的战略调整为降低宏观税负战略。这个两难选择从十八大以后就逐渐尖锐化，最后在2016年7月政治局会议做出对策：降低宏观税负。

　　实际上，十八大以后，包括在准备三中全会决议的讨论过程中，稳定宏观税负和降低宏观税负的两种战略主张就存在尖锐的争论，企业界要求降低税费负担的呼声就很高，只不过表现没有学术界那么明显罢了。而2016年供给侧改革的总体战略调整把降成本列为主要内容之一，已经意味着稳定宏观税负的战略不会继续实施了，只是没有正式明确而已。

　　2016年7月，政治局讨论上半年经济形势，部署下半年经济工作，正式明确财政战略之一的稳定宏观税负调整为降低宏观税负。一般来说，这样的重大战略调整都是在中央全会或者每年底的中央经济工作会议上做出的，年中的会议讨论半年的工作做出这样重大的战略调整是不多见的。其实，供给侧改革的新战略出台必然包括降低宏观税负的内容，政治局的决议不过是给对此还有疑问的专家们一个明确的信号。

　　降低宏观税负水平是关系政府收入总量的问题，同时需要关注的是财政支出的结构调整。有几项重要的财政支出结构调整已经付诸实施。比如，部署在2020年以前消除按照我国标准的贫困人口；部署解决城镇低收入群体和中低收入群体的基本住房；降低社保缴费率；提高最低工资标准；军队改革裁减机关人员30万；等等。

　　这些单项的措施已经表现出财政支出战略的调整动向：降低政府行政支出比重，增加民生支出比重。目前，我国依靠政府支出供养的人口比重偏高，反映到财政支出上，用于人员经费比重偏高，用于民生的支出比重偏低。

　　目前已经实施的若干项措施必然在不远的未来转化成财政支出战略的调整。比如，多年来一直强调的大部制改革，内容会和军队改革一样，减少部门数量、降低部门级别、减少人员数量、削减审批职能，等等，体现在财政支出上就是要缩小政府行政支出比重，扩大民生支出比重。十九大以后必然将实施财政支出结构的战略调整，即扩大民生支出比重和缩小政府行政支出比重。

　　（二）

　　对中央与地方间分税制改革的方向出现争论主要在2010年前后。按照1994年分税制改革的目标，中央与地方收入比例为60%和40%，而支出比例为40%和60%，中央向地方的转移支付比重为20%。历史发展到2015年出现了远离目标的格局：中央收入比重没有达到60%，从1994年的55%降低到了50%以下，地方收入的比重从1994年的45%不但没有降低反而提高到50%以上。更远离目标的是中央的支出比重逐年降低，只有15%，而地方的支出比重提高到85%。

　　这个格局显然不符合预期，尤其是地方政府对此反映很大，对中央财政依赖度达到40%，地方政府财政预算和执行都非常困难，中央转移支付的数量和时间很难，甚至不可能，与各地方财政支出的安排无缝衔接，财政资金被挪用成为相当普遍的现象，执行速度缓慢，结存数量偏大成为常态。中央和地方都有共识：这种格局必须扭转。

　　学术界对如何扭转这个格局大体有三种建议：一种是从世界发达国家的经验来看，我国中央政府收入比重不到总收入一半，太低，应该大幅度提高。同时，中央政府上收若干地方政府的支出职责。第二种是中央减少收入比重，增加地方收入比重。第三种是维持中央与地方收入格局大体不变，中央上收若干地方的支出职责。

　　对于这三种意见，政治局已经决定保持中央与地方收入格局大体不变。降低中央收入比重是断然不可取的。1994年分税制改革的目的就是提高中央收入占总收入的比重，历经20多年仍然没有实现预期目标，决不能倒退。提高中央收入比重的建议也许未来可以考虑，但当前主要矛盾不是中央收入比重偏低，而是地方支出比重过高。

　　应该说，我国地方政府的职责比起许多发达国家来说要大很多，因此我国的地方政府收入比重究竟定在什么水平合适，是不是与发达国家地方政府收入比重相当就是合适的，这还需要在实践中探索。但是我国地方政府承担如此繁重的支出责任肯定是不可持续的。因此，中央与地方财政关系的改革方向就是保持中央与地方收入格局大体不变，而中央上收若干项地方的支出责任。

　　中央的这个决策实际上是财政战略的重大调整。最近有两份文件反映出这个战略调整。

　　一份是关于营改增以后分税制的调整。第一阶段营改增维持原增值税75%和25%的分成办法，而营改增的增值税仍保持原营业税的办法100%属地方收入。新文件规定，无论原增值税还是营改增的增值税都实行中央与地方50%和50%的分成办法。这个办法在收入数量上保持了地方收入规模不变，维持了中央与地方收入规模的格局大体不变，但是，实际上废除了地方税主体税种，地方政府自己组织的收入规模大幅度减少，因此，削弱了地方政府调控经济的能力，也必然削弱了地方政府执行中央政府指令的能力。

　　这个办法不完全符合政治局决定的精神。许多专家建议，把目前在生产、批发环节征收的消费税转移到零售环节与车辆购置税一并（也可以合并）划归地方收入并由地方税务局征收。这个建议解决了地方税主体税种的问题，比目前的办法扩大了地方政府调控经济的能力，也扩大了地方政府执行中央政府指令的能力。同时，这项改革还可以适度减弱对地方政府鼓励投资的导向，相应适度加强对地方政府鼓励提高居民收入和消费的导向。而且，如果把消费税从价内税改为和车辆购置税一样的价外税，还可以进一步提高税务机关征收率和纳税人的纳税意识。从消费税产品的生产商角度来说，还可以降低上万亿元资金占用的几百亿元财务成本。

　　这样一个方案有如此多的改革红利，为什么这次分税制的调整没有实施呢？原因很简单。因为营改增已经使中央政府和省、市、县等所有地方政府的收入发生变化，每个政府都要应对这个变化，每个上级政府还要处理下级政府由于营改增引发收入变化而产生的预算执行问题。而消费税（车辆购置税）的改革，也会引发中央政府和省、市、县等所有地方政府的收入发生变化。变化的数量比营改增引发的变化的数量还要大。这会给所有地方政府的财政税收工作带来难以完成的工作量。

　　因此，这次调整的文件规定，全部增值税（即包括营改增的增值税和原增值税）实施中央与地方各50%的分成办法有效期为2年-3年。换句话说，这种维持地方收入规模比重不变但削弱了地方政府调控经济能力的办法是个临时性的，在2年-3年时间内还要进行重大调整。从全国整体来考虑，消费税的改革可以每年改革几个税目，在2年-3年内全部完成。这样，政治局关于中央与地方财政收入关系的改革就可以基本实现。

　　中央与地方财政收入关系的改革只是中央与地方财政关系的一个方面。完成全部改革任务最重要的是中央与地方财政支出责任的改革。

　　（三）

　　学术界已经形成的共识是我国中央政府承担的支出责任太少。分歧在于中央应该优先上收的支出责任是什么。

　　目前已经明确的中央政府上收的职责是在一些比较急迫的领域，比如说跨行政区划的污染治理。如果淮河的污染治理按行政区划由各个地方政府负责，纳什均衡的囚徒困境决定每个地方政府都希望污染的水排下去由下游政府治理。对此，无论中央政府或地方政府都赞成跨行政区划的污染治理完全应该由中央政府来管。

　　关于司法体系，在一些发达国家，比如美国，设立了联邦法院、联邦司法部和联邦警察。这是美国中央政府（广义）的司法体系。有专家建议我国实行垂直的司法体制，地方法院和检察院系统都应该直接属于最高人民法院和最高人民检察院。十八届三中全会决定，我国司法体系垂直到省。也就是市、县级法院、检察院的人、钱、物都由省法院、省检察院垂直管理。这个垂直体系并没有垂直到最高人民法院和最高人民检察院。

　　这项改革改变了我国上千年县官又是财务官又是法官的体系，对制约市县两级行政机构干预司法的作用是非常大的，在我国司法体制改革中的意义是非常深远的。但是从财政上讲，扩大了省财政的支出责任，缩小了市、县两级财政的支出责任。并没有改变中央与地方财政支出责任的格局。

　　有很多专家提出九年国民义务教育的支出责任问题。既然是国民义务教育，就不能是各地有钱就办学校，没钱就不办。全社会集资帮助落后地方希望小学当然是应该鼓励的，但从国家制度来讲，包括小学在内的九年国民义务教育不能靠社会赞助，应该是中央政府负责的。中央财政应该负责九年国民义务教育最低标准的财政支出责任。这个最低标准应该包括教学条件、学生居住饮食条件、教师的工资待遇条件，等等。虽然这项调整已经是全社会的共识，但是，此项决策尚未作出。

　　目前全社会最关注的应该由中央政府承担的支出责任是社会保障体系。发达市场经济国家的社保体系都是中央政府负责的。而我国由于历史的原因实行的是分省统筹的社保体系。由于各省的财政收入能力差异很大，20多年来，三分之二左右的省社保费收不抵支，三分之一左右的省依靠本省财政补贴也难以满足支出需要，必须由中央财政补贴才能维持社保体系运行。

　　而实际上，由于多数地方政府无力扭转社保费收不抵支的局面，许多企业本应离职或下岗进入社保体系的职工形成数量可观的隐性失业人口。这样的困难还是在很高社保费缴费率的基础上形成的。因此，一方面从缓解经济下行趋势的角度考虑，需要降低企业成本；一方面要解决多数地方政府难以承担社保体系支出责任的困难，中央高层决定，在降低社保缴费率的同时，社保体系由分省统筹改为全国统筹。中央政府上收这项地方政府的支出责任，是中央在财政支出领域最优先的改革选择。

　　总体来说，无论是已经作出的决策，比如跨行政区划的污染治理还是全国统筹的社保体系，还是在研究中的国民九年义务教育问题，中央上收地方的财政支出责任是一项相当长期的改革任务，可以也必须分项目逐步把应该由中央政府负责的支出责任从地方上收。这种支出责任的上收还必然要伴随政府机构、人员编制、资产归属的调整，工作量相当大。在2020年之前，能完成社保体系的全国统筹和国民九年义务教育就是历史性的进步了。

　　最近关于调整中央与地方财政支出责任的文件已经下发，这个文件涵盖的内容很多，文字很长，但核心的改革方向是中央政府上收一部分地方政府的支出责任。而已经作出的最优先的改革决策就是在降低社保缴费率的同时将分省统筹改为全国统筹。

　　总而言之，2016年下半年，一次政治局会议降低宏观税负的决定和一份关于调整中央与地方财政支出责任的文件标志着新常态下财政战略的调整。从某种角度说，对许多在稳定宏观税负和现行中央与地方财政关系的财政战略下提出的政策建议都应该进行重新评估。新财政战略的主要内容是降低宏观税负和维持中央与地方财政收入格局大体不变而中央政府上收地方政府支出责任。凡不符合这一新财政战略的政策建议都应该重新研究。如何设计这个新的财政战略的实施方案是学术界当前最紧迫的任务。国家在期待，人民在期待。

　　(本文作者介绍：中国注册税务师协会会长，原国家税务总局副局长。)