如何减少地方财政对中央的依赖

　　文/中国经济50人论坛 许善达

　　地方政府的收入占了总财政收入的50%左右，但是支出占了总财政支出的85%。这意味着地方政府每花一块钱，其中就有四毛钱需要中央政府支付。要解决地方财政对中央财政高度依赖的困境，唯一的出路是中央上收财政支出责任。如果不从这个方向努力，中央地方财政失衡的关系就得不到解决。

社保支出归中央 消费税归地方

　　一、中央需要上收财政支出责任

　　中央与地方的财政收支结构存在不均衡的现象。地方政府的收入占了总财政收入的50%左右，但是支出占了总财政支出的85%。这意味着地方政府每花一块钱，其中就有四毛钱需要中央政府支付。先不谈中央政府给的钱够不够，就算是给够了，中央政府支付的科目和时间跟地方政府安排预算的科目和时间也不可能全部对上，不可能每个省财政支出的时间和项目都跟中央完全一致，导致地方政府需要经常挪用资金，矛盾非常大。这种财政科目之间的调整是被迫的，谁也没有办法解决。

　　三中全会在讨论财税改革时定了一条标准，就是要维持中央地方财政收入格局不变。也就是说不管是营改增，还是分税制怎么改，中央地方财政收入格局大体不变。在这种政治背景下，要解决地方财政对中央财政高度依赖的困境，唯一的出路是中央上收财政支出责任。这是让中央地方关系调整到比较合理的水平的最主要措施。如果不从这个方向努力，中央地方财政失衡的关系就得不到解决。

　　二、社保支出责任优先归中央

　　有很多财政支出责任可以上收到中央，其中最优先的应该是社保支出责任。如果社会保障体系属于中央政府的职责，就有利于促进公民间的公平性。我这个公民和你这个公民，不管咱们处在什么地方，都是一个政府下的公民，所享受的社会保障体系应该是一样的。这是一个大原则。

　　我国现在的社保有两个问题。第一个问题就是社保不是全国统一的。当时认为，中央财政彼时的实力不足以搞一个全国统筹的社保，同时还要解决国企改革的问题。另一个问题是社保的缴费率不一样。各地都有很多人，过去没有交过钱，他们的单位也没有交过钱，现在他们退休要领钱，面临钱从哪儿来的问题。我们的做法就是让现在交钱的人多交点，不但要交够你自己的钱，还要给过去没交过的人交钱，所以社保缴费率比较高。很少有人认为这是一个合理的安排。大家都认为，过去的国营企业从单位到职工都没有交社保，劳动力工资成本低，这些没有交的部分变成了企业利润，形成了国有资产，因此应该由国有资本补偿这部分缺口。

　　因此，现在社保制度有两个改革方向。第一个方向是从分省统筹怎么变成全国统筹。第二个方向是如何降低社保缴费率。高社保缴费率实际上导致了企业的高成本。目前去产能的最大困难就是职工安置问题。要想完成去产能，必须得有社保制度的支持。如果没有社保制度的支持，去产能的目标是很难实现的。

　　现在的财政预算每年用于社保的有3000多亿元。但要真的把社保费率降下来，必须得动用国有资本。历史上社保应该交的部分形成了国有资本，所以现在必须用国有资本来偿还。如果想把社保缴费率降低一半，大概需要15年到20年左右时间。现在我们有100多万亿元的国有资本，需要拿出15万亿到20万亿来弥补社保资金缺口。我们需要研究设计一个全国统筹的、通过注入国有资本来降低社保缴费率的新社保制度。如果这个改革能够完成的话，去产能的阻力就会小很多。

　　三、消费税划归地方

　　在研究营改增的时候，最大的矛盾是减税由谁来承担的问题。以前，如果某一项减税导致地方税收下降，大多是通过中央政府给予地方政府补贴的形式来补偿和推动，比如农业税改革。但是这次的营改增与以往减税的最大不同在于规模巨大，减税上万亿元，而不再是几百亿元的情况。所以谁来承担营改增减税负担是个大问题。

　　2012年上海试点营改增，当时他们提出营业税减税部分由上海自己承担（增值税抵扣部分各自承担），但是有一个条件，即这部分增值税不与中央财政实行分成。这个方案报国务院通过后就在上海实施了。直到本次营改增之前，都是按照这样一个原则来推进的。

　　今年这次全面推行营改增，减税规模一次达到5000亿元人民币。这么大的减税规模让地方政府全部承担，很多地方政府承担不了。他们希望在营改增的同时调整分税制。今年四月底，国务院发布了调整中央与地方增值税收入划分过渡方案，明确在未来2至3年的过渡期内，增值税中央和地方将按照五五比例分成，以确保地方既有财力，不影响地方财政平稳运行。

　　实际上在两三年以前讨论营改增的时候，已经有很多关于分税制调整的建议。比较多的专家都主张把消费税划到零售环节收取。当时消费税是1万多亿元，跟营改增的减收数量差不多，基本能够对上。这就等于在营改增改革的同时，再加一个消费税改革的问题。

　　除了对冲营改增的影响，消费税转到零售环节收取还有很多其他的好处，比如减轻所有消费品生产企业的财务成本。现在企业要先交消费税，将来卖出去产品后再收回，有资金垫付的问题。如果地方政府的税收依赖于消费环节，他们会更有动力增加本地区居民的收入，然后想办法扩大本地区的消费。这对地方政府的行为起到很好的导向作用。现在是哪个地方生产消费品的企业越多，哪个地方的消费税越多。在零售环节收消费税还有一个好处，就是居民纳税的概念会比现在强，比如说买车、买房要上税，否则就办不了车牌、房产证。所以，减少生产环节的税收，改到销售环节收税，这对于改善经济结构，引导地方政府行为，增强居民纳税意识都有好处。调整消费税征收环节已经列入了十八届三中全会改革方案里面。

　　消费税本来就应该在零售环节收取的。过去为什么放到生产环节呢？原因就是那时候在零售环节收不上来税，只好放到生产环节收。现在都已经有网络化了，控制能力大大加强，不必担心能否收到税的问题。

　　当然，在零售环节征收消费税也存在一些问题。这意味着全国所有的地方政府、所有的地方财政收入都会发生变化。营业税改增值税已经是一个很大的变化了，如果再变动消费税的话，整个财政体系会形成一定程度的混乱。现在要想一次把两个改革同时推出去，我觉得做不到。

　　近期出台的增值税五五分成的办法不会长时间实施，未来一定会有变化。如果下一步深化改革，就要把增值税的分成比例重新再调整。由于各种税收的基数已经变了，增值税的分成比例要重新算账。如果能实现的话，中央地方财政比例失衡的问题可能会比现在的暂时办法要好一点。

　　总起来看，对于中央地方财政关系的调整，还有很多工作需要做。有两点工作应该优先。一个是把消费税划转到零售环节，划给地方。这个明年就可以做，没有什么做不到的。营改增说了多少年，总理今年1月份一说要做就做了；3月份说5月1号实施，5月1号就实施了，无非是税务局的同志辛苦一点。另一个优先工作是完善社保制度。如果这两项改革推进了，中央与地方财政关系尤其是地方财政的正常运转会有很大的改进。

　　(本文作者介绍：中国注册税务师协会会长，原国家税务总局副局长。)