激活财政存量资金难在哪里？

　　文/新浪财经意见领袖专栏(微信公众号kopleader)专栏作家 陈建奇

　　巨额财政存量资金存放央行国库，代表着资金的巨大时间价值损失。然而，激活财政存量资金与货币政策存在不一致性。中国人民银行由于购买了巨额外汇储备而向市场投入巨额货币，如果这些货币不采取措施回收，那么可能引发恶性通货膨胀。

激活财政存量资金难在哪里？

　　在今年6月10日召开的国务院常务会议上，李克强总理再次强调激活财政存量资金，指出对地区和部门结余资金及连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹用于重点建设。这是自2013年7月6日开始研究激活财政存量资金以来近10次提到激活财政存量资金、提高资金使用效率。如此多次谈到存量资金的管理创新，既揭示此举对于当前稳增长的重要作用，而且体现激活财政存量资金的难点重重。有多大的财政存量资金能够用于稳增长？财政存量资金为何难以激活？诸多问题值得进一步分析。

　　财政存量资金高位运行的新常态

　　改革开放以来，中国经历了“分灶吃饭”和“大包干”等财政体制改革，但都未能实现财政收入稳步增长和财政资金充裕的目标，在1994年之前中央财政甚至出现由于现金不足而向中央银行透支的行为。

　　1994年中国推行分税制财政体制改革，从收入方面初步理顺中央与地方之间的分配关系，破解了长期以来全国财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重偏低的难题。

　　紧接着财政又推行了“收支两条线”、预算外资金清理等收入管理制度改革，财政收入从1978年1132亿元上升到2000年的13395.23亿元。与此同时，中国财政国库的存量现金余额也不断增加，从1993年12月473.4亿元上升到2000年12月的3100.4亿元 。

　　在巩固财政收入改革成果的同时，政府逐步将改革重点转向财政支出管理。2000年以来，政府着力推行部门预算改革，提高了预算编制的科学性和完整性，在此基础上，政府于2001年启动了国库集中收付管理制度改革，改变了传统财政预算收支的分散模式，财政预算收入直接进入国库，财政预算支出实行国库集中支付，预算单位账户实现零余额制度，原来滞留在预算单位账户的预算资金在未使用之前必须纳入财政集中管理。

　　在这种背景下，伴随财政收入于2012年快速增长到117209.75亿元，财政国库存量资金出现迅速增长的现象，由2001年1月的3678.27亿元上升到2014年11月45422.42亿元的高点，增长12倍；截至2015年4月仍然高达30667.92亿元。可见，财政存量资金在21世纪以前并不高，而是在本世纪以来才呈现高位运行的新常态。

　　中国财政存量资金在近年来呈现快速上升的事实，但为什么说是高位运行呢？这就需要进行国际比较，看看其他国家的情况。结合世界主要国家来看，截止2013年1月美国财政国库存量现金仅为4126亿人民币，而日本为1600亿人民币，印度为875亿元人民币，德国为190亿人民币、法国为118.9亿人民币(用当时汇率测算)。

　　在本次金融危机前美国财政国库现金通常保持在50至70亿美元，当前基本保留在500亿美元至1500亿美元之间。这些都表明当前中国财政存量资金偏高的事实。伴随财政现金的急剧膨胀，存量资金问题日益受到关注。

　　财政存量资金为何高位运行？

　　从1980年至今，中国财政收支除了部分年份出现小幅盈余外，90%左右的年份都是财政赤字，特别是21世纪以来除了2007年外，中国每年都是财政赤字，但为何在财政赤字情况下却能持续积累财政存量资金呢？

　　潜在的原因是，财政存量资金并非等同于财政盈余，而是由财政现金收支不匹配造成的，比如某些大项目批复了大额的预算资金，但这些项目需要很多年才完成，所以在项目完成之前这些项目现金流就会出现收大于支的现象，由此促使财政存量资金增加。

　　从这个角度看，财政存量资金较多与财政赤字并存是正常的现象。然而，如果确实由于项目的进度原因导致财政出现存量资金增长问题，那么随着项目结束必然导致财政存量资金大量下降。但事实并非如此，近年来中国财政国库现金持续多年高于两万亿元以上，预示中国财政存量资金高企有其更深层次的原因。

　　结合实际情况看，财政存量资金高位运行可能有两方面的原因。一是财政批复项目预算资金的效率较低，无法准确把握项目各期实际资金需求，结果是随着财政收入的持续上升，每年大项目不断增多，当期新增大项目的现金存量平滑之前大项目消耗的资金存量，从而促使财政存量资金多年高位运行。二是财政资金沉淀较多，以前批复的项目预算资金由于超过实际需求，从而导致项目资金随着项目预算执行完毕而出现结余，最终沉淀在财政国库账户或者专户。

　　激活财政存量资金的难点：对冲外汇占款

　　巨额财政存量资金存放央行[微博]国库，代表着资金的巨大时间价值损失。尽管2003年之后，政府颁布了《国库存款计付利息管理暂行办法》，央行开始对国库资金计付利息，然而，由于中央银行也是政府直属机构，它支付了国库资金利息将增加央行的成本支出，导致央行上缴国家财政收入的减少，这对政府来说净收益是零，从而这种制度不能说明国库资金得到了利息收益。

　　如果以5%的收益率来计算，那么2013年闲置国库资金收益损失达到1600亿元左右，这相当于2013年中央单位“三公经费”71.54亿元的22倍，在各方纠结于如何边际压低三公经费的同时，对国库现金巨大损失的漠视显示现有公共预算管理的制度缺陷。

　　与此相对的是，我国各级政府有较多的债务。一方面是资金闲置在财政国库滋生时间成本损失，另一方面是高额国债必须持续支付较高的利息支出，这些都凸显了财政存量资金管理效率的低下。

　　究其原因，核心在于现行财政体制没有明确财政存量资金“谁管理、怎么管”等问题。财政存量资金的时间价值损失，内在要求在保证财政正常资金拨付和资金安全的前提下，最大可能地提高国库资金管理效率，在这种情况下，财政部门针对巨额国库资金闲置问题，必然倾向于激活存量，获取投资收益。

　　国库现金管理为何会出现如此低效率的状况？核心的问题应归咎于《预算法》。现行《预算法》规定：中央国库业务由中国人民银行[微博]经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。中国人民银行[微博]经理国库确立了人民银行对国库现金的管理权，人民银行实行垂直管理，地方金库基本遵照中央国库做法，在这种体制下，财政部门难以单独通过开展现代国库现金管理以寻求在安全性的前提下实现国库现金收益最大化。

　　然而，中国人民银行[微博]为何不希望将国库现金转入流通领域而实现激活财政存量资金目标？核心原因在于激活财政存量资金与货币政策存在不一致性。中国人民银行由于购买了巨额外汇储备而向市场投入巨额货币，如果这些货币不采取措施回收，那么可能引发恶性通货膨胀。

　　对此，央行采取多样化的举措对冲外汇占款，其中就包括将巨额国库现金用于对冲外汇占款的现象。观察中国人民银行货币当局资产负债表，对冲外汇占款的方式主要是发行央行票据、调高存款准备金率、冻结巨额国库现金。

　　结合目前的数据来看，央行票据从高峰时期的四万多亿人民币下降到当前的1万亿以元下，央行票据已经逐步退出了外汇占款冲销的舞台。

　　而存款准备金率除了近期由于经济减速而进行结构性调整以外并没有太大变化，从2003年1月至2011年3月，中国人民银行共调整存款准备金率33次，累计提高存款准备金率13个百分点，尽管2014年以来中央银行实施差别准备金率的定向降准，但目前商业银行整体存款准备金率水平仍高达18%，高于发达国家近10个百分点左右，按照当前超过120万亿货币供应量来测算，此举至少相当于回收资金10万亿人民币以上。

　　同时，财政国库现金“留在”央行国库也意味着央行回收资金3万多亿人民币。

　　存款准备金率提高和财政存量资金“留存”不仅极大缓解了央行的外汇占款对冲压力，更让央行走出了被动的货币政策困境。如此两全其美的事情，加快了央行从央票这个工具的退出。

　　进一步说，央行为何要尽快推出央票回收流动性的手段？归根到底在于央行需要支付较高的利息，反过来会促使央行货币冲销成本的上行。因而，2009年以来，央行票据不仅没有用来作更多的对冲，反而出现余额快速下降，导致货币净投放。这表明，央行货币冲销明显依赖于存款准备金率和财政存量资金，央行不希望激活财政存量资金也就情有可言。

　　推行现代国库现金管理制度，激活巨额财政存量资金

　　财政在中央银行的存款源自政府税费及债务收入，属于我国全体公民的资产。政府理应借鉴市场经济国家经验，通过市场化手段开展国库现金管理制度改革，实现财政闲置现金最小化和投资收益最大化，激活财政存量资金。关于存放在央行国库的巨额财政国库现金，除了保障日常财政支出需求而必须保留适度资金余额外，其他大部分将转入流通领域，初步测算激活财政存量资金至少可以释放1万亿以上的财政资金由央行进入社会，这大约相当于两次降低0.5%的存款准备金率的作用。

　　一方面，可以考虑建立财政现金波动与国债发行的动态平衡机制，将部分闲置财政国库现金用于偿还到期国债。特别是当前地方债券置换过程中，长期闲置的财政存量资金部分可以优先考虑用于某些地方债的偿还。

　　另一方面，创新账户体系设计，优化财政存量资金管理。通过账户结构变化来分流国库现金，促使国库现金存量形式发生改变，最终实现国库库底现金目标余额的稳定，满足财政国库每日的支出需求，而其他国库现金则可以转入投资账户，达到分流国库现金的目标，既实现闲置国库现金过量累积在中央银行国库账户而导致商业银行储备急剧收缩，同时又实现闲置国库现金投资的主动性。

　　(本文作者介绍：中共中央党校国际战略研究所世界经济室副主任、副教授。)

　　本文为作者独家授权新浪财经使用，请勿转载。所发表言论不代表本站观点。