一文读懂非存款类放贷组织条例

　　文/新浪财经意见领袖(微信公众号kopleader)专栏作家 董希淼

　　我国非存款类放贷组织在前期发展过程中，缺乏合理的法律规范和有效的内控制度，导致非法集资诈骗、非法吸收存款等违规经营现象层出不穷，给社会带来一定困扰。此次《条例》的出台，对规范民间放贷组织、创造健康的信贷市场无疑是一缕春风。

一文读懂非存款类放贷组织条例

　　日前，国务院法制办公布了中国人民银行[微博]牵头起草的《非存款类放贷组织条例(征求意见稿)》，吹响了规范民间金融尤其是小额贷款公司的号角。

　　这是监管部门首次从法律意义上对非存款类放贷行为给予肯定、鼓励和引导。《条例》如能尽快出台，将进一步完善借贷市场主体与工具，促进民间融资与资本市场、互联网等行业的跨界与交融。

　　那么问题来了，非存款类放贷组织到底是什么鬼？《条例》此时来袭又传递了什么样的信号？

　　本文将从 “四大明确”、“四大突破”和“四大建议”，去细细解读《条例》，解密这个并不神秘的组织。

　　一、四大明确

　　作为规范非存款类放贷组织及业务的一项行政法规，《条例》界定了放贷、经营放贷业务以及不属于经营放贷业务的情形，同时在监管对象、准入机制、经营规则和行为底线等方面做了明确。

　　第一，明确监管对象。“取得经营放贷业务许可，经营放贷业务但不吸收公众存款的机构”，都属于非存款类放贷组织。此前，典当行、证券期货经营机构、消费金融公司、汽车金融公司、贷款公司等非存款类组织已有明确的监管部门，此次《条例》主要针对小额贷款公司及没有明确监管部门的其他非存款类放贷组织，进一步完善非存款类放贷组织监管体系。

　　第二，明确准入机制。一是实行牌照管理制度。《条例》指出，除依法报经监管部门批准并取得经营放贷业务许可的非存款类放贷组织外，任何组织和个人不得经营放贷业务。通过对经营放贷业务实行许可制度，规范民间借贷行为。二是设立业务准入门槛。《条例》规定非存款类放贷组织应当具有与其业务规模相适应的实缴注册资本，同时对其组织形式和名称、高管任职条件、申请许可程序，跨区经营审批等事项作了相应规定。这预示着，民间借贷活动“杂草丛生”的态势即将终结。

　　第三，明确经营规则。在内部治理和风险控制方面，一定程度上对非存款类放贷业务在风险评估、业务授权、流程控制等方面提出要求，例如要求建立贷款损失拨备、贷款减免和呆账核销制度；不得向借款人发放与其自身贷款用途、还款能力等不想符合的贷款；建立合理的债务催收的业务管理制度等。这为放贷业务开展提供有效的法律支撑。

　　第四，明确行为底线。《条例》明确对借贷合同的基本要素、信息披露、本金利息计算、禁止捆绑搭售、贷款广告、债务催收、禁止掠夺性放贷和客户信息保护等方面提出要求，以加强对金融消费者权益的保护，规范非存款类放贷组织的商业行为，保护借贷双方合法权益，保障公平竞争。

　　值得注意的是，2015年8月6日最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》对贷款利率设置了24%和36%两条红线。《条例》有必要对此进行呼应与明确，以进一步规范民间借贷组织的行为。

　　二、四大突破

　　相比之前对非存款类放贷组织和业务的监管政策，《条例》在业务范围、贷款利率、网络借贷和经营地域等方面都有较大突破。

　　一是突破业务范围限制。早在2008年，央行[微博]、银监会曾联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，指出小额贷款公司的主要服务对象是“农民、农业和农村经济发展”。而在此次《条例》中，将小额贷款公司纳入非存款类放贷组织范围，不仅肯定了它的合法地位，同时将其服务范围扩大至中小微企业。由于互联网企业的主要服务对象同为中小微企业，这无疑为互联网企业开展非存款类放贷业务预留了空间。

　　二是突破融资渠道限制。《条例》拟允许放贷组织运用自由资金、通过发行债券、向股东或银行业金融机构借款、资产证券化等方式融入资金从事放贷业务。此前，放贷组只能运用股东缴纳的资本金、捐赠资金以及不超过两个银行业金融机构的融入资金从事放贷业务。《条例》拓宽了放贷组织的资金来源，同时也将加剧非存款类放贷组织的分化。可以预见的是，未来非存款类放贷组织能否走得更远，将主要取决于其融资渠道的丰富程度。

　　三是突破网络借贷限制。根据《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，P2P网络借贷是信息中介，不属于放贷组织。但《条例》对网络小额贷款的定义是“互联网企业通过其控制的小额贷款公司，利用互联网向客户提供小额贷款”。这从法律角度上，肯定了网络小额贷款公司作为非存款类放贷组织的角色。同时，也允许互联网企业只要获得监管部门批准的放贷业务许可，而不一定是银行牌照，就可以从事相应的放贷业务。《条例》拓宽了网络借贷的形式，为互联网企业开展放贷业务提供了法律支撑。

　　四是突破经营地域限制。小贷公司是非存款类放贷组织的主力军，但小贷公司只能在所注册的县(市)范围内开展业务。这导致不少小额贷款公司的规模，由于区域的约束而受到限制。而在《条例》中，规定“非存款类放贷组织取得经营放贷业务许可证后，可依法在省内经营，不受县域限制。”这将目前不少实力雄厚的小额贷款公司在注册市区的所有区、注册县的周围县等开展小贷业务的做法合法化。

　　三、四大建议

　　我国非存款类放贷组织在前期发展过程中，缺乏合理的法律规范和有效的内控制度，导致非法集资诈骗、非法吸收存款等违规经营现象层出不穷，给社会带来一定困扰。此次《条例》的出台，对规范民间放贷组织、创造健康的信贷市场无疑是一缕春风。但作为征求意见稿，笔者认为《条例》不妨对以下几方面做一些补充。

　　第一，进一步厘清监管职责。目前，我国汽车金融和消费金融公司由银监会审批和监管；典当行由商务部负责审批；农村资金互助社由省级银监局审批；小贷公司由省级政府金融办负责管理。《条例》中所涵盖的监管对象，如果由地方监管部门负责审批和监管，是否会出现各地创新理念和风控尺度不一致的现象？如果中央和地方监管机构都参与审批和监管，是否会由于多头监管而影响效率？建议在分类监管的基础上，划分中央与地方的监管职权，由中央金融监管部门出台指导意见，设立统一规则；同时赋予省级政府金融办日常监管的职责。  

　　第二，规范对业务本身的监管。对于非存款类放贷组织的监管，《条例》对当地政府金融办作为日常监管部门所履行的监管职责仍然只停留在金融政策、方针的贯彻层面，主要是统一负责牌照发放和事务监管，但对金融监管中最重要的业务管理，却没有做明确的要求。相关监管机构不仅应当“管出生”，也应当“管生长”。建议对非存款类放贷组织的监管增加对违规责任、放贷标准、业务经营、资金使用合规性、信用评估等方面设计，结合非存款类放贷组织特性形成行业监管标准，增强监管约束力。 

　　第三，完善放贷组织退出机制。《条例》指出非存款类放贷组织的重大事项变更、解散和破产，需经监督管理部门批准。鉴于非存款类放贷组织数量的日益增多，行业竞争愈加激烈，经营水平参差不齐，建议监管部门明确对非存款类放贷组织退出条件、退出程序及债权债务的转让、承接与处理规则，以确保经营不善的非存款类放贷组织能够实现有序退出。

　　第四，规范业务融资杠杆。《条例》将资产证券化、发行债券、股权转让等作为放贷业务的合法融资渠道，同时《条例》中对贷款利率的要求已经放宽到“与借款人自助协商确定贷款利率和综合有效利率”。在利率市场化条件下，不少非存款类放贷组织为提高经营利润，可能会通过直接融资渠道融入较低成本的资金，同时运用加大杠杆的方式开展放贷业务获取高额收益。若不对融资杠杆加以有效管制，肆意提高杠杆比例，可能会导致借款企业资不抵债，债台高筑，这不仅有违《条例》的初衷，而且可能对整个国民经济带来危害。

　　随着我国民间金融创新形式的不断增加，多层次的信贷市场初现雏形，如何规范管理、健康发展便提上了亟待解决。应该说，《条例》出台在即，旨在完善多层次信贷市场，为普惠金融提供制度基础，为金融消费者权益提供更好保护。

　　(本文作者介绍：恒丰银行研究院执行院长、中国人民大学重阳金融研究院客座研究员，新浪微博：东行归来。)

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