大力发展债券市场意义重大

　　文/新浪财经专栏作家 王永利

　　政府债务的大规模扩张还对非政府主体的社会融资产生了巨大的挤出效应，进一步加剧了我国中小微企业和个人等融资主体“融资难、融资贵”的问题；企业债、公司债的发行，就更加复杂，多头审批、分散管理的问题尤为突出。

　　改革开放以来，特别是进入新的世纪以来，我国证券市场取得了巨大发展，发行主体不断增加，市场规模不断扩张，债券种类不断丰富，成为我国金融市场体系的重要组成部分，在推动整个金融市场和金融体系发展，提高直接融资比例，服务实体经济发展中发挥了重要作用。但不可否认，目前我国债券市场的发展与经济金融发展的需要相比仍存在很大差距，还有不少问题需要研究解决，债券市场仍需要大力发展。

　　一、我国债券市场存在的主要问题

　　目前我国债券市场的发行主体和种类主要包括：中央财政发行的国债，省级政府发行的地方政府债券(地方债)，地方政府支持的融资平台发行的债券(如城投债等)、政策性金融机构发行的债券，商业性金融机构发行的债券(包括资产证券化产品)，企业或公司发行的债券，企业或公司发行的中、短期融资票据，境外机构或企业在中国发行的“熊猫债”(人民币债券)等等。

　　与发达国家债券市场相比，我国债券市场存在的主要问题是：对债券融资重视不够，控制过严，管理不当，发展不力。

　　长期以来，我国社会融资高度依赖民间借贷和银行贷款，特别是在计划经济体制下，股票和债券被彻底淘汰，这使得我国证券、债券市场发展的基础十分薄弱。即使在改革开放之后，我国开始推动多层次资本市场的发展，由于银行资金对债券融资有很大的替代性，但却难以替代股权融资(国家严格控制银行购买股票和发放股本贷款)，国家对股票市场的发展反而比债券市场的发展更加重视，投入也更多。

　　现在股票市场从基础设施、交易管理、对外开发(如沪港通)、人才培养等方面已经比较完善，而债券市场的发展却相差甚远，债券的发行更多地集中到银行间市场进行或者由银行承购包销，不仅大大削弱了债券作为直接融资工具应有的功能(实际上，银行购买债券仍属于间接融资，但人们却往往习惯性地把债券融资全部计入直接融资规模之中)，而且使债券市场在很大程度上受制于银行市场，难以形成可以与银行市场相抗衡的债券市场，并促进整个金融市场的均衡和优化，为利率市场化创造良好的市场环境(在整个金融格局中，如果银行业一枝独大，并能够左右市场的资金价格，保持比较高的利差水平，就会抬高社会基本利率水平，造成资金价格的偏离或扭曲，就会影响利率市场化的推进)。

　　目前，除政策性金融机构需要随业务发展不断扩大债券发行，其审批相对容易之外，其他主体发行债券的审批控制得都很严格：到2014年底，我国的国债余额不足10万亿元，在世界主要经济体中，中国国债的水平非常低；过去很长时间不允许地方政府发行债券，中央政府又严格控制代理地方政府发行债券，结果使地方政府大量债务以融资平台等渠道，通过银行贷款或社会融资方式募集。

　　这种封前门、放后门的做法，不仅没有控制住地方政府债务的扩张，反而使地方政府债务更加复杂、成本额外提高，而且地方政府债务并没有纳入中央政府预算和呈报全国人大审批，使中央政府(财政)对地方政府债务承担的连带责任没有得到充分反映和有效控制。

　　政府债务的大规模扩张还对非政府主体的社会融资产生了巨大的挤出效应，进一步加剧了我国中小微企业和个人等融资主体“融资难、融资贵”的问题；企业债、公司债的发行，就更加复杂，多头审批、分散管理的问题尤为突出，其中，一般企业发债由发改委审批，上市公司发债由证监会[微博]审批，在银行间市场发行的债券或融资票据则由央行[微博]审批；熊猫债的发行还要经过商务部的审批。

　　这很容易使得债券发行的审批标准不统一、监管尺度不统一，债券市场人为分割等。另外，我国资产证券化的发展就更加落后，目前尚处于试点阶段，规模很小，审批很复杂，成本比较高。同时，我国债券市场相应的法律法规、评级、审计、信息披露、违约处置等方面都还亟需加强，刚性兑付亟需打破，全社会对债券的认识，以及对债券市场发展的总体规划和顶层设计需要加强。

　　二、从大力发展国债入手，推动我国债券市场的跨越式发展

　　如前所述，到2014年末，我国国债余额尚不足10万亿元，在世界主要经济体中，国债规模和国债水平都是非常低的。但这并不表明我国政府，包括中央政府的实际负债率就很低：

　　(一)中央政府需要承担地方政府债务

　　在我国坚持“公有制为主体、共产党领导下、中央集权管理”的国家管理体制的情况下，地方政府并不是财政独立的联邦制政府，而是中央和政府的派出机构，中央政府对地方政府不是承担有限责任，而是承担无限责任，中央政府实际上不可能对地方政府的债务置之不理，也不可能让地方政府破产停摆。

　　中央政府必须严格控制地方政府的负债，并纳入全国政府负债总预算中加以平衡和控制，同时，中央政府完全可以将地方债务纳入国债范畴统一发行(包括代理发行)，中央政府和地方政府内部可以建立债权债务关系，从而简化地方政府债券发行手续，降低地方政府负债成本。

　　目前允许省级政府发行债券，实际上是要求省级政府代替地市、县级政府发债。既然省级政府可以代理地市、县级政府发债，中央政府自然可以代理地方政府发债。即使是地方政府发行的“自发自还”债券，实际上中央政府仍承担着兜底的义务。

　　从地方政府目前的负债规模看，我国至少可在5年内在增加10万亿元以上的国债。

　　(二)财政应该与央行共同分担外汇储备成本

　　在我国，长期以来外汇买卖和外汇储备都由央行一家负责。随着中国改革开放的不断深入，特别是在中国进入WTO[微博]之后，大量外汇流入中国，在严格控制外汇流通的情况下，为满足人民币的需求，并防止人民币过快升值，央行不得不大量购买外汇，形成外汇储备，并相应大量投放基础货币。

　　与此同时，为防止货币总量因此而过度膨胀，又不得不采取措施回笼货币(如发行央行票据、大幅度提高存款类金融机构法定存款准备金率等进行对冲)，通过冻结商业银行一部分流动性，抑制其发放贷款和派生存款、创造货币的能力。

　　但为此又使央行扩大了对其他金融机构的负债，并使央行货币投放过多地受制于外汇占款的增减，陷入非常被动的境地。由于外汇占款的成本完全由央行承担，在央行为抑制大量外汇流入、人民币汇率快速升值时，各级政府(财政)还在一如既往地采取优惠政策招商引资，使货币政策与财政政策发生偏离，并使得央行与财政的债务负担发生扭曲。

　　因此，要必要认真反思我国的外汇储备政策，合理调整央行与财政的职责分工。央行现有的外汇储备可以拿出相当一部分转让给财政，即由财政发行专项国债，向央行购买外汇(具体操作上可以由商业银行用其法定存款准备金认购专项国债，财政用专项国债资金购买央行的外汇储备，央行用出让外汇的资金归还商业银行的存款准备金。这样完全可以避免因此对社会流动性造成大的影响)。

　　由财政和央行共同分担外汇占款的成本，并共同应对外汇大规模流入或流出的冲击，更有利于协调财政政策和货币政策，集中国家整体资源保持宏观政策于环境的稳定。财政购买的外汇，可以部分增加中国投资公司、政策性金融机构资本金，或者成立新的主权基金投资公司，部分与央行外汇储备一道，委托外汇管理局经营。

　　从以上两方面情况看，我国国债规模可以大规模扩张，并推动我国债券市场的跨越式发展。这可能使我国中央政府的负债率快速上升，但实际上这只是让政府负债更加规范化、透明化，是拨乱反正，并不会因此而真正大规模增加政府总体债务。这样做更有利于加强政府债务的反映、监督和管理。

　　(三)加快债券市场发展的配套改革

　　应充分认识和高度重视债券市场发展对我国多层次、包容性资本市场发展，以及对整个金融市场格局的均衡和优化，对利率市场化和人民币国际化的重要性，加快修改完善《证券法》，加强债券市场发展的总体规划和顶层设计，相应推动金融监管和规章制度的修改完善。

　　今后的债券市场应该更加规范统一，并更强调面向全社会开放，不能过多地集中到银行间市场，注重真正发挥债券融资作为直接融资渠道和方式应有的作用。

　　同时，通过做大做强债券市场，特别是拥有足够大的国债市场，形成与银行存贷款市场相抗衡市场力量，并形成市场充分竞争条件下的国债收益率曲线，真正形成市场的基准利率，打造公平竞争的金融市场环境，加快推进利率市场化进程，并为人民币国际化提供有力的市场支持(国际化货币都需要有强大的国债市场做支撑)。为此，要切实加大相关方面的配套改革。

　　(本文作者介绍：中国银行王永利)

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