大部制改革的三个关键问题

　　周天勇

　　 不能再延续设机构、不给钱、给收费和罚款政策的模式，一定要在大部制改革的同时，清理和废除绝大部分政府部门和行政性事业单位的收费和罚款项目，萎缩“收支两条线”体制，将“超收奖励和罚款分成”视为公权腐败来严格禁止和问责。

　　 目前大部制改革讨论的焦点集中在哪个部门要被撤销，哪个部门要被合并，哪个部要成立上。但是，我认为，三个深层次和关键性的问题，在大部制改革的同时，要给以足够的关注，并加以解决。否则，今天的大部制，会变成未来机构和人员的大膨胀，最后还是陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环。

　　 首先，最重要的是，行政、执法与收费罚款和部门利益相分离，政府的议事、行政、执行、执法等机构，一定是财政拨款供养，特别少量的处罚收入，直接进入国库，与行政、执行和执法机构和人员的办公、工资、福利等等利益绝对无关。目前的问题是，政府许多行政、执行、执法等机构，如工商、质监、交通行政、卫生防疫、城管、环保、海事、公路、人事、银监、保监等等，甚至像公安派出所这样的机构，财政都不足额拨款；有的一点都不拨款，而是给收费的政策；许多机构虽然收支两条线，但是，潜规则上实行“超收奖励和罚款分成”的体制。于是，有的政府单位，财政不但不拨款，而且还要从中超收和分成一些；有的，财政拨款一点，让它们收费和罚款补充其经费不足的差额。就是一个政府机构中，有吃财政拨款饭的人员，也有吃收费和罚款饭的人员；有的本来就是政府机构，为了收费和罚款，有意设置成行政性事业单位，让它们去收费。现在，几乎到了没有一个政府部门和行政性事业机构不收费的，几乎所有的政府部门在立法时，在制定自己的部门条例时，想方设法、千方百计、绞尽脑汁、巧立名目，设置收费和罚款条款，或者要么就是通过办班、考试敛财，要么通过发放资格、许可证等收费，要么通过已经收了贷款投资好几倍钱的公路来强行收费。２００７年，政府各部门和行政性事业机构收费和罚款的规模，保守估计至少在１６０００亿之巨。公权和部门及公务人员私利相结合，政府部门和行政性事业单位商业化和公司化，已经成了中国行政、执行和执法的重要特征。因此，不能再延续设机构、不给钱、给收费和罚款政策的模式，一定要在大部制改革的同时，清理和废除绝大部分政府部门和行政性事业单位的收费和罚款项目，萎缩“收支两条线”体制，将“超收奖励和罚款分成”视为公权腐败来严格禁止和问责。否则，如果还是给公权权力机构以随意收钱的政策，这次大部制改革的结果肯定仍然会以无果而告终。

　　 其次，大部制改革不能狭意地认为是政府内部决策、执行和监督三分立，我认为十七届二中全会公报提出的行政体制改革要“贯彻决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求”，从大的框架上看，是指建立起人大—政府—司法等部门之间的制衡关系，特别重大的决策，由人民代表大会立法决策。在理论上，我认为，不能误读其含义，在实践上，应当以推进人民当家作主和加强人民民主监督来领会和贯彻其精神实质。一些执行中的决策，包含在同一行政执行机构的职能中，不宜再在政府部门内就同一事务形成决策和执行相分离的两个部门。而监督，最高层次上是人大和政协对政府的监督，还有司法监督；政府层面的如金融、医药食品等监督，是指国家对金融等企业的监督；政府内部的行政监督部门，则是对政府内部公务纪律等等的监督；审计和编制等机构，长远看，应当位归人大。不能将人大政协和司法的监督权，也包括在政府内部。如果，以政府内部“决策、执行和监督三分立”为由进行大部制改革，则政府每一个部门都要三分立，于是交通、农业、金融、财政等等，都会一分为三，各种议事和决策部门将林立，各种监督委员会也将满天飞，最后给政府机构再一次膨胀提供了理论上的理由。

　　 从经济学的方面探讨问题，政府，政府行政机构，政府的行政性事业单位，在政府行政机构和行政性事业单位中从业的人员，都有自己的经济利益，如享受安定并工资优厚的就业、扩张规模及多占用资源、公务消费和豪华办公、希望下级侍奉和进贡、通过公务行为多收钱等等，经济人原则当然地要起作用。将决策、执行和监督内化在政府内部，制约不了这些谋取利益的行为。比如，如果仅仅在政府内部探讨决策、执行、监督三分立，就会出现政府自己给自己增机构、进人员、加工资、提高办公标准等无法制约的行为；就会出现自己的预算自己编制、自己执行、自己监督的情况；就会出现“自己决定收费罚款项目和标准、自己去收费罚款、自己监督而最后结论是不违法”的怪事。因此，政府内部决策、执行、监督三分立，需要探讨的是，哪些在政府内部进行有限和必要的分立，哪些需要在人大政协—政府—司法等层面上分立。我认为，决策、执行、监督，更重要的是，应当按照推进民主政治的思路，具体体现人民当家作主的精神，在后一个更高的层面进行布局，而不是三种权力都集中在政府手中。决策、执行和监督三分立改革不应当在政府内部绕圈子。

　　 再次，从根本上避免大部制改革再次陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环，最关键的是要用财政预算管住政府机构和人员的扩张冲动，而预算，特别是政府行政公务方面的开支，要真正由人大仔细审查、听证、辩论、表决通过，真正形成不能随意篡改的法律，用人民、人大和司法等制衡机制，用更高层面上的决策和监督，把政府机构和人员膨胀的行为控制住。

　　 人大不应当将收税和收费的权力委托给政府，目前政府各部门和行政性事业单位发个文件就可以收钱的局面，就是因为人大不起作用而导致的。建议人大成立专门的国家收入委员会，政府税收，包括所有的政府收费项目，其立法和政府条例，都应当由人大有关委员会审查、讨论，并且由常委会表决通过。否则，政府各部门和各行政性事业单位，随意收税、收费和罚款，都应当视为违宪和违法行为。

　　 将行政和事业单位的行政公务活动与市场服务性事业分开。凡是政府执法部门自己执法、检查发生的费用，是行政公务成本，应当由执法者承担，而不应当由被执法者支付。如同国家司法部门不能让囚犯出资建监狱一样。比如，政府工商行政管理和质量技术管理部门，要检查某一产品是不是合格，其发生的检查费用，应当由财政经费支付，而不应当由接受检查的商户承担。如果是商户和自然人要求对其商品、家装等进行检测，这类市场服务性的费用由提出要求的客户承担。而从事这类业务的机构，要社会化，与政府的行政执法机构相分离。

　　 特别重要的是，一定要结合大部制改革，废除政府收入的预算外管理体制，统一财政预算。具体来说，对各部门的收费罚款进行普查和清理，绝大部分取消，保留少量的，直接进入国库，废除和禁止超收奖励和罚款分成的潜规则；社保统筹等税务征收，纳入预算，委托基金运作；国有资产也要纳入预算管理，财政对国有资产分红，这点今年已经开始在做；改革土地批租体制，土地出让收入进入财政预算内管理。除了上述几项外，只要是政府收入，如彩票等收入，不应当成为部门收入，都应当进入预算进行管理，并且规定，现阶段全部政府的财政收入不得高于ＧＤＰ的２５％。而政府行政公务开支的比例，不应当高于全部财政收入的１５％。以此规定约束政府，使其行为真正体现执政为民的宗旨。