周天勇：目前中央与地方财税关系的严峻困境

　　-周天勇评说中国经济社会难题之十三 -周天勇

　　中央与地方最基本的经济政治关系是财政税收关系，其格局应当按照促进经济发展、明确各自事务、一级税源一级政权、减少转移支付体制成本、提高及保持税收效率等原则进行设计。从目前的体制和状况来看，中央与地方的财税关系中，中央集中过多，地方财税收入不稳定，许多市县级政府财政实际已经破产，中央向地方的转移支付成本高昂及漏损严重，这些问题如果不认真予以调整和解决，将会积累和暴发严重的经济、社会和政治危机。

　　从中央与地方财税关系存在的问题看，首先，财政总收入中中央的集中能力越来越强，集中比例越来越高，中央财政宽余、地方财政紧张、居民收入占GDP比重持续下降。20世纪80和90年代，中央财政占总财政的比重过低，形成了中央财政向地方财政借钱、中央权威受到影响的局面。对此，1994年进行了分税制改革，由于先是将最大税源增值税在中央与地方之间按照75∶25分成，并且其累积和环比机制形成财力加速向中央财政倾斜；一些地方企业所得税、

个人所得税等等，先是地方征收，后来变成中央与地方共享，后来中央在共享税种的分配比例又调整加大。总的趋势，仅仅就中央与地方税收结构设计的机制来看，毫无疑问，其运行功能和结果必然是中央财政集中的力度越来越强。目前，地方财政收入比例从最高时的85%下降为目前的45%左右，而地方承担的事务却从40%上升到75%左右。2007上半年全国税收收入完成24947亿元，比上年同期增收5615亿元，增长29%，远高于居民收入的增长速度，其结果必然是中央税收在全部税收比重中持续提高，国家税收在GDP中的比重持续提高，居民收入在GDP中的比重则持续下降，长期下去，将形成中央财力雄厚而地方财力薄弱，并且国强民不富的局面。

　　其次，地方财税收入比例持续下降，收入来源不稳定，正规和稳定的税源趋于枯竭，收费罚款收入严重影响创业和就业，致使社会失业率越来越高，而且收费罚款养人、养人收费罚款导致机构和人员循环式恶性膨胀，格局是建设无资金、公共服务无财源，许多地方是吃饭养人型政府，如果清算显性和隐性债务，相当一部分市县政府实际上已经破产。财源上，中央政府基本靠税，地方政府主要靠出卖和乱卖土地，乱收费和乱挪用专项基金，这已经成了一个中国财政的定局。由于地方用45%的预算内财力来承担75%的事务实际上是不可能的，于是一是出卖土地获得财政收入，平衡财政缺口，越是东部地区，卖地收入占地方财政的比例越高，在1／3左右，全国卖地收入2006年估计在7000亿元左右，大部分没有进入预算。但是，规划建设的土地资源是有限的，并且18亿亩耕地红线也有很硬的约束，可能一任地方领导地多时、宏观调控较松时，卖地收入很多，财政状况很好，而另一任领导地少或者没有了，或者宏观调控较紧，地方财政来源就会急剧恶化。二是地方政府加大了收费的力度，将许多本来应当由财政预算承担的机构和人员的经费，让他们去收费，并且实行“收支两条线、超收奖励、罚款分成，收费罚款与机构及人员办公条件、工资福利等挂钩”的政策，逼迫他们减少对财政的依赖，反过来为财政创收做贡献。于是，几乎没有一个政府部门不收费，形成了大量的收费性行政、执法和司法机构和自筹经费的编制人员。2006年地方政府各部门所收的预算外收费和罚款估计高达12000亿元左右。其恶果是，重创投资创业，特别是中西部一些县域的个体户、微型企业和中小企业，基本上让政府各部门和行政性事业机构收费和罚款收垮了，极大地缩小了就业空间，使全国实际城镇失业率连年上升，2006年高达15%左右；另外，中小企业发育和发展艰难，中等收入人口规模过小，而失业率过高导致低收入人口和贫困人口过多，使基尼系数居高不下，社会不公日趋恶化。另外，群众对政府各部门和各行政性事业机构，利用公权，绞尽脑汁、想方设法、千方百计、巧立名目、局面失控、大肆收费，包括个别行政、执法和司法人员搭车吃拿卡要等等，怨声载道，十分不满。三是一些地方，为了平衡财政，挪用社保基金和

住房公积金等，包括借债和变相借债来应付一般性预算的需要，使未来的养老等救命钱潜伏了巨额的资金缺口，地方财政也持续潜伏和积累着显性和隐性的债务风险，我个人估计，地方各级政府已经积累的显性和隐性债务，可能高达3万亿元—4万亿元左右。

　　再次，中央向地方的转移支付，支出分散，极不透明，截留漏损严重，成本很高，并且导致进京跑部钱进，给权力寻租和腐败提供了负面的制度条件。2006年中央财政向地方转移9143亿元，但是，哪些是财政一般性转移支付，哪些是

财政部门的专项转移支付，哪些是各部门向下的转移支付，转移支付的标准和理由是什么，如何转移支付，相当多的部分和环节都是糊涂账，谁也说不清。而且，资金分散在各部委，有许多项目规模很小，导致地方财政、各地各部门，甚至各地企业，都在北京设立办事处，使京城办事处林立，成了北京一道亮丽的风景；也使地方千军万马进京跑部钱进。上述这样具体分配资源的权力，下面想各种办法争取资金，中间又有这样大的利益诱惑，裁量权集中掌握在国家各部委各司处手中，也没有科学和有效的制衡和监督，机构和公务人员即使不想腐败，时间长了也很难做到。而有时在北京争取的资金，由于中间环节过多过长，可能中间费用花去一部分，省市县等截留一部分，做项目时再偷工减料一部分，工程项目层层转包各层次扣除一部分，很可能还有挪用和贪污一部分，实际上有的转移支付最后到真正要用的项目上，可能连50%都达不到，中间流失和漏损非常严重。

　　我从一个学者研究的角度看，这样的中央与地方财政关系格局已经到了非调整和改革不可的地步了。当然，财政关系的调整，涉及到中央与地方的利益，涉及到中央与地方各部门的利益，实际也间接地涉及到相关个人的利益，难度相当大。但是，如果不坚定和坚决对其进行调整和改革，这样的体制如果再继续运转和积累下去，未来肯定会暴发严重的经济、社会，甚至政治方面的危机。怎样调整和改革，请看下一期评说。