改革和界定中央与地方各自的税收

　　周天勇 谷成

　　■周天勇评说中国经济社会难题之三十一

　　 分税制是财政管理体制的重点内容，也是加强中央宏观调控机制的重要支撑。分税制的核心要义，就是建立以明晰界定各级政府事务为前提，以增强中央调控能力为目标，以强化基层政府管理服务能力为重点的税收分配制度。要改变我国目前分税制度与中央以及各级政府事务不尽衔接的状况，就要按照中央政府经济调节、市场监管的主要经济职能和地方政府公共服务、社会管理的服务职能，立足现行管理服务重心下移的基本趋势，财政分配结构要逐步形成两头大、中间小的分配格局，巩固和维护中央财政收入的比重，扩大和提高县乡（镇）财政收入比重，调控和压缩省、地市的财政收入比重。

　　 　　在划分税种时，应使各税种的功能、特性与各级政府的职能特点相对应。具体而言，需要把握如下原则。一是税种的功能与各级政府的职能相一致。在政府职能的划分上，中央政府主要承担收入分配和稳定经济的职能，在资源配置方面负责提供全国性受益范围的公共产品；地方政府更主要地在资源配置上发挥作用，提供大量的地方性公共产品。相应的，具有稳定经济政策，公平收入分配以及其他宏观调控功能的税种应划归中央，对宏观经济不产生直接影响的税种划归地方。在资源配置职能上，则应坚持受益原则，由于与日常生产经营和人民生活密切相关的大部分公共服务是由地方政府提供的，因此具有明显受益性的税种，应划归地方政府。二是维护全国统一市场，即税种的划分不应妨碍生产要素在全国范围内的合理流动。为此，应将税源具有地域性和具有非流动性的税种划为地方税。三是提高税收征管效率。各个税种应该根据各级政府的税务行政能力以及征管手段的特点来划分。将征管技术要求较高的税种划归中央财政，将税源不具有流动性的税种以及税源零星分散的小税种划归地方。

　　 （一）中央政府税收

　　 中央政府收入以社会保障税、个人所得税为主，还包括关税、证券交易税、燃油税、公司所得税、海洋石油资源税等涉及国家主权，公平市场环境，影响全局利益，关系国民经济稳定，维护统一秩序，调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种。其收入总量应控制在全国收入比重的５５％左右。

　　 开征社会保障税，改变目前由地方、行业统筹，政出多门，条块分割，各地区、各部门之间苦乐不均的局面，对所有纳税人征收统一的社会保障税。由于社会保障税是具有明显受益性的税种，因此它归属于哪一级政府，关键要看社会保障服务是由哪一级政府来提供的。社会保障制度归根结底是要建立一个全社会范围内的互助系统，只有由中央政府在全国范围内统筹调度，才能获得最优效率，因此，在较为成熟的社会保障制度于全国范围内建立起来，由中央政府向全社会统一提供社会保障服务时，社会保障税应归属中央财政。

　　 关税是国家处理国际贸易关系、调节进出口规模和结构的税种，关系到国家主权，理应归属于中央税。加入ＷＴＯ后，我国关税制度的完善应从以下几个方面入手：一是履行入世承诺，逐步降低关税总水平；二是以保护幼稚产业、维持就业水平和降低福利损失为目标，进一步优化关税结构；三是调整优惠政策和减免税措施，使实际税率接近名义税率。

　　证券交易税税源来自全国各地，但缴纳地点却主要集中在设有证券交易所的上海和深圳两地，因而将证券交易税划作中央与地方共享税的做法有失公平。由于证券交易税的税源具有全国性的特点，税基流动性大，且实际分享该税的地区财力较宽裕，调整后不会对相关地区财政运行产生多大影响，应将其由共享税改变为中央税。

　　 维持资源税中除海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方的现状。我国开征资源税的初衷，一是调节开发资源的企业因资源条件差异而形成的级差收入，促进公平竞争，另外就是针对滥采滥挖、掠夺性开采等严重破坏和浪费国有资源的现象，通过征税来保护和促进国家资源合理有效地开发和利用。考虑到资源税对企业级差收入的调节功能以及资源国有，避免资源分布不均造成地方财力的不均，资源税应划归中央。但是，若将非战略性的资源税划归地方，则大大有利于对国有资源的保护、合理开发和利用，因为地方政府对情况比较了解，且关系其切身利益，在执行有关资源保护政策时措施更加得力，效果也会更好。另一方面，如果将资源税的立法权和管理权较多地集中在中央，使全国保持资源税税政的统一，同样可以起到调节企业级差收入的功能。至于地区间财力平衡的问题，我国目前的资源税主要是对采掘业征收的，而我国的矿产资源主要分布在欠发达的中西部地区，将资源税划归地方有利于缓解东西部地区的收入差距，符合纵向公平原则。

　　 统一内外资企业所得税，适当降低税率。变按行政隶属关系划分企业所得税收入办法为中央与地方共享税源、分率分征，使企业所得税成为地方税体系中的一个重要税种。个人所得税具有很强的收入再分配功能，其累进税率对于稳定经济也具有重要作用，因此，世界各国都普遍地将其划为中央税，尤其是所得税占很大比重的西方发达国家，个人所得税更是其中央税的主体税种。在我国，从长期来看，所得税在税制结构中的比重会逐步提高，其调节功能也将会逐步展现出来，因此个人所得税也以归属中央为宜。但就目前来看，一方面，由于个人所得税的税额过小，其调节功能还难以发挥，另一方面，个人所得税的征管水平仍然较低，相应的配套制度如储蓄存款实名制、个人财产登记制尚未建立起来，因此与企业所得税一样，个人所得税现阶段可采取中央与地方共享税源、分率分征的办法。

　　 将现行燃油费改为燃油税。作为一种受益税，燃油税跨越了省份的界限，因而不适宜作为地方税，应划归中央税。

　　　 　（二）省级政府税收

　　 省级财政作为地方财政的主导环节，担负着中观层次上进行经济调控的职能，并负责省域范围内的收入再分配和投资规模大、受益范围广的基础设施建设。因此，一方面要保证省级财政必要的财力，同时要将一些具有调控功能的地方税税种划归省级财政。省政府收入以营业税为主，还包括资源税（一部分）、公司所得税、个人所得税中的地方分享比例等。其收入总量应控制在全国收入比重的１５％左右。

　　 将营业税全部划归省一级政府，使它们成为名副其实的省级地方税。营业税是一种与地方经济发展密切相关的税种，城市维护建设税对于地方政府建设基础设施，提供公共服务也具有重要意义，将它们划为地方税是合理的。但目前铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税划归中央，这种划分方法显然不够规范。今后，应在合理界定营业税征税范围的基础上，将其收入全部划归地方。

　　 （三）市县级政府税收

　　 县、市政府以房地产税为主，还拥有资源税（一部分）、契税、土地增值税、遗产税、排污税、车船牌照税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种。其收入总量应保持在全国收入比重的３０％左右。

　　 实行分税制的许多国家都将房地产税作为其地方税的主体税种，而我国的房地产税体系尚不健全，主要表现为税基窄、税种少，已经不适应经济形势发展的需要。今后，应借鉴国际通行做法，分别按房地产拥有、房地产转移、房地产收益三个环节来设计税种，逐步建立和完善房地产税体系。改革的方向应当是将现行城镇土地使用税、房产税、城市房地产税合并，建立内外资统一的房地产税，统一纳税人，合理调整计税依据，改从量定额为从价定率，适当提高征收标准。

　　 修订契税条例，扩大契税的征税范围，各行政事业单位、国有企业、集体企业、外资企业，在参与房地产买卖、赠与、典当、交换时，应缴纳契税，以体现公平税负原则，增加契税收入。

　　 开征遗产税和赠与税。根据继承法合理确定纳税人、课税对象范围以及税前扣除项目，按照轻税、简便原则设计税率和确定起征点，尽快建立财产登记制度，以便创造良好的外部环境。

　　　 　在房地产收益环节保留土地增值税，并完善配套制度，加强征管，将国有土地自然增值的部分收归国家，以便抑制房地产的投机，防止国有土地收益的流失，增加财政收入。

　　 将现行车船使用税和车船牌照税合并，建立内外资统一的车船税。把车船税明确为财产税性质，凡拥有车船的单位和个人都是车船税的纳税人，并合理调高税负水平。