中美反垄断中的市场和政府

　　美国是现代反垄断法的发源地，反垄断法为其经济繁荣奠定了基础，是目前世界上影响力最大的反垄断法之一，引导着世界反垄断法发展的方向。美国反托拉斯法的发展过程，经历了数个阶段，期间受到不同经济理论和经济政策变化的影响，其中经济学理论对美国反垄断法的影响尤其巨大。20世纪30年代到60年代，哈佛学派的结构-行为-绩效(SCP)理论逐渐成为美国反垄断法的主流经济学基础。在该理论的指导下，反垄断政策是要注重对市场结构的分析，根据市场集中度，强调政府对市场的干预，对那些可能导致市场集中的横向合并予以禁止。在这种经济思想导向下，形成了美国司法部1968年的《合并指南》。自20世纪70年代开始，芝加哥学派逐渐取代哈佛学派而成为美国反垄断法的主流经济学基础。进入20世纪80年代以后，信息技术革命开始对美国经济发展产生巨大影响，许多新问题的出现进一步激发了有关反垄断经济学分析的讨论。90年代以后，博弈论等经济学理论逐步运用到反垄断的经济分析之中。由此可见，在整个反垄断法的发展过程中，美国特别重视经济理论对反垄断的指导作用，对于运用反垄断措施对市场运行进行干预持十分谨慎的态度。这是因为美国历来信奉市场这只“看不见的手”能够有效调节经济运行，政府只是市场“守夜人”的理念，该理念深刻影响着美国对反垄断法的应用。

　　政府干预的高额成本

　　反垄断是通过国家力量的介入来纠正垄断力量对市场竞争的不利影响，反垄断作为市场力量的替代手段可以弥补市场机制的失灵，但反垄断措施毕竟是国家对市场的强力干预，其实施的结果是否会促进经济效率还要根据实际情况进行分析。政府究竟在什么情况下才需要运用反垄断干预经济运行？在这个问题上，美国有一个基本的理念：政府只有在必要情况下才干预经济，而且干预经济的目的还是为了市场经济自身的自由竞争。所谓“必要的情况”是反垄断本身也是要付出成本的，有时候这一成本还是相当高的。美国反垄断主管机关司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会每年的财政预算超过了2亿美元，而美国每年的反托拉斯诉讼中当事人所花费的律师费则可能是这一数字的数倍。因此，只有当政府运用反垄断法干预市场竞争能够比市场自行调整和救济对提高社会的经济效率更为有效的时候，反垄断法的干预才是适当的。美国的反垄断法判例中有一句名言：“反垄断法保护的是竞争而非竞争者”。 也就是说，反垄断法只会因为竞争行为降低了全社会福利而对其进行规制，通过保护竞争而寻求实现提高整体效率的目的，而不会出于单独保护某一竞争者或竞争团体(本国或国外)的利益而对竞争行为进行制裁。

　　我国目前还处于市场经济发展的初期，政府的干预意识太强，法治意识薄弱，加上行政利益是行政性垄断的动力源，在行政利益的驱动下，政府及行政部门容易为了实现积极的直接利益而忽视法律的约束，介入到经济活动中。如果政府过多地运用反垄断法干预市场经济运行，极有可能形成一种新的危害竞争的行为。所以，我国应当坚持依据市场经济规律，通过自由竞争达到资源的有效配置，实现优胜劣汰，谨慎运用反垄断措施干预经济垄断，即使在干预经济垄断时也要在经济学理论的基础上，运用合理原则认真分析绝大多数经济垄断行为(价格卡特尔等少数垄断行为适用本身违法原则)，并做出符合社会福利和市场有效竞争要求的客观裁决。

　　舶来的利剑

　　中国的反垄断法与美国反垄断法产生的背景不同。美国是经济自由竞争导致经济垄断，而经济垄断导致反垄断法的产生。与美国不同的是中国是从全面的计划经济向社会主义市场经济转变的过程中制定反垄断法的，这就有可能导致两种背景中，政府的职能倾向不同。中国历来有行政干预经济的传统，行政权力控制国计民生的社会各项事业，包括经济发展在内，这使得行政性垄断行为在各个行业和地区普遍存在。这种情况一直到改革的今天仍然不能彻底消除。所以，中国的反垄断在很大程度上并不是受到限制竞争损害的企业的诉求，而是行政垄断对竞争的限制。行政垄断在中国突出表现为地方保护、地区封锁，部门、行业垄断，行政强制交易以及政企不分。

　　在19世纪中后期，美国也曾出现过地方保护损害市场统一的问题。为了有效制止地方保护行为，美国宪法规定只有联邦政府才拥有对跨州贸易的立法权和执法权，各州政府无此权力。美国《谢尔曼法》规定，任何限制州际贸易的做法和行为都应当禁止。除了实体法规定外，美国法律实施的保障机制是通过其司法系统进行民事和刑事诉讼。《谢尔曼法》授权美国各区巡回法院对于违反本法的行为行使司法管辖权，并授权各区的检察官对于违反本法的行为，在其各自区内提起衡平诉讼。

　　如前所述，中国的行政垄断是在计划经济向市场经济过渡过程中产生的，目前中国的行政垄断有增无减，而且形式变得越来越隐蔽，其对市场竞争的危害尤其严重。首先，行政垄断不正当干预市场上的竞争，会直接影响竞争秩序和竞争机制的形成，使得竞争机制不能发挥资源配置和优胜劣汰的作用，直接影响市场经济秩序的建立和资源配置的效率。其次，在中国市场经济体制下，政府及其所属部门一般相当于体育比赛中的裁判员，主要任务就是维护公平、正当的竞争秩序，行政垄断行为就相当于裁判员执法不公，滥用职权，是一种滥用权力的行为，如此一来公平、正当的竞争秩序将难以为续。另外，由于行政垄断给政府官员提供了寻租的空间，给以权谋私和权钱交易提供了机会，在一定程度上引发了腐败，严重损害了政府的形象。

　　因此，我国反垄断法对行政垄断应坚持积极干预和严厉禁止的原则，反垄断法对于行政垄断应当规定严厉的处罚，在反行政垄断问题上再严厉的国家干预都不为过。因为行政垄断本身就是政府及其部门滥用行政权力干预经济造成的，要解决行政垄断的问题，就必须通过国家强力干预的形式，从根本上消除行政垄断对市场竞争的扭曲和限制。

　　特别值得指出的是，前面所说的政府对经济的不当干预以及由此形成的行政垄断，绝大多数都是与中国现行法律相抵触的，理论上讲可能并不需要反垄断法加以调整和规范，中国已经颁行了《行政许可法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等法律，对政府的行为以及相应的受害救济做出了规定。但是，由于中国司法体制乃至经济管理体制和政治体制的某些环节存在一些缺陷，导致政府的非法行为无法在现有机制内得到规范和矫正。在这种情况下，反垄断法无疑是一个较好的工具，但其前提是中国的反垄断法要建立一个强有力的、独立于其他政府机构的、准司法的执行机构。只有赋予该机构足够的权力，才有可能对危害最为严重的行政垄断做出有效的规制。但对反垄断法寄予过高的期望并不现实，毕竟一部法律的颁行无法从根本上解决所有的体制性问题。

　　综上所述，中国政府运用反垄断措施干预市场自然形成的垄断时应坚持审慎原则，但对于行政垄断应坚持积极干预和严厉禁止的原则。然而，中国反垄断法草案短短56条规定显然不能满足上述两项原则的需要。反经济垄断的审慎原则需要具体、可操作性的规定，对经济垄断行为要依据科学的经济学理论进行合理性分析。而反行政垄断的积极干预和严厉禁止原则需要反垄断法全面囊括行政垄断的表现，单独设定反行政垄断的调查程序和强制手段，严格规定行政垄断应承担的各种法律责任。

　　作者：黄勇(对外经济贸易大学法学院)

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