裂变与重组：详解中国金融监管40年沿革

　　裂变与重组——详解中国金融监管40年沿革

　　作者：辛继召

　　3月13日，国务院向全国人民代表大会提请审议根据中国共产党十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》形成的《国务院机构改革方案》（以下简称“方案”）。

　　方案中提到，对于金融监管体制改革，将银监会、保监会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位，将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行，不再保留银监会和保监会。

　　受国务院委托，国务委员王勇向十三届全国人大一次会议作关于国务院机构改革方案的说明。他表示，金融是现代经济的核 心，必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全。为深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线。

　　方案提出，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。其主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

　　裂变——中国金融监管历史沿革

　　中国金融改革的过程是一个裂变的过程，从中国人民银行到四大行的组建，增加十多家股份制银行，再到城市商业银行和农村信用社独立法人的涌现，外资银行逐步涌入。在此过程中，人民银行把管理的证券业、保险业、银行业分离出去。1992年，证监会成立；1998年，保监会成立；2003年，银监会成立。

　　中国金融监管大致分为三个阶段：第一阶段为1992年之前的集中统一监管体制阶段，第二阶段为1992年~2009年，分业监管体制形成；第三阶段为2009年至今，金融监管体制不断完善。

　　改革开放之前，与计划经济体制相适应，中国实行高度集中的金融管理体制，实际上全国只有一家金融机构，即中国人民银行。

　　当时，中国人民保险公司和中国银行，对内是中国人民银行的一个部门，中国农业银行曾经三次成立三次撤销，中国建设银行是财政部的内设机构。这一阶段，中国人民银行主要依靠行政手段管理金融，工作重心主要放在改革和完善信贷资金管理体制、加强中央银行宏观控制上，金融监管的作用还没有充分发挥。

　　1978年，人民银行从财政部独立。

　　1979年~1984年，中国先后恢复了中国农业银行、中国银行以及中国人民保险公司，外资金融机构开始在北京等城市设立代表处。再次情况下，金融机构越来越重要。1983年，国务院决定中国人民银行专门履行中央银行职能。1984年，中国工商银行成立，中国人民银行专门行使中央银行职责，负责制定实施货币政策、开展金融监管。

　　由此，形成了银行、信托、证券、保险等所有金融业务都由中国人民银行监管的集中统一监管体制。

　　1990年和1991年，上海证券交易所和深圳证券交易所分別建立，中国证券业进入快速发展时期，需要有专门机构负责股票、债券的发行、上市审批和交易监管。

　　1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会和中国证监会，负责股票发行上市的监管，中国人民银行银行依然对证券经营机构、债券和基金实施监管。

　　1997年11月召开的全国金融工作会议提出，建立和健全集中统一的证券市场监管体制。

　　1998年6月，国务院决定将国务院证券委员会并入中国证监会，统一负责证券业监管，原来由中国人民银行监管的证券机构开始由中国证监会统一监管。同年11月，国务院决定成立中国保监会，负责对保险业的统一监管。

　　2003年4月，中国银监会正式组建，标志着我国“一行三会”分业监管、分工合作的金融监管体制正式确立。这一阶段，金融监管机构党的领导体制也发生重大调整，于2003年3月撤销1998年设立的中共中央金融工作委员会，各金融监管机构均成立了党委。

　　在“一行三会”金融监管框架下，银行业、证券业、保险业监管专业化、规范性不断提高，非现场检查和现场检查方式不断改进，金融监管的针对性、专业性明显增强。同时，逐步研究探索中央与地方金融监管职责分工。2003年信用社改革试点中，中央将农村信用社的管理权下放给省级政府，中国银监会及其派出机构依法行使对信用社的金融监管职能◦此后，中央陆续将小额贷款公司、融资性担保公司等准金融组织的管理职责交由地方政府承担，逐步形成了以地方政府金融办为主、地方其他部门和行业组织共同参与的地方金融管理体制。

　　2008年国际金融危机以来，国际金融监管体制和监管理念发生重大变化。我国金融监管部门积极参与国际监管规则的制定和修改，并借鉴国际金融监管改革成果，推动我国金融监管体制不断完善。

　　一是研究明确中央和地方金融监管职责分工和风险处置责任。为进一步明晰地方金融管理机构职责，落实监管和风险处置责任，国务院相关部门正按照中央关于全面深化改革的部署和要求，国务院于2014年8月9日下发《国务院关于界定中央与地方金融监管职责和风险处置责任的意见》，明确省级人民政府金融监管职责和风险处置责任是：（1）根据国家金融政策法规，在监管范围内制定具体实施细则和操作办法。（2）承担不吸收公众资金、限定业务范围、风险外溢性较小的金融活动的监管。依法对本地区小额贷款公司、融资性担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等机构实施监管，承担相应的风险处置责任。加强对民间借贷、新型农村合作金融组织的引导和规范。省级人民政府的监管重点是防范和打击金融欺诈、非法集资、非法证券期货活动等各类违法违规行为。（3）农村信用社管理。继续承担农村信用社管理和风险处置责任，督促农村信用社坚持为“三农”服务的经营宗旨，指导农村信用社加强自我管理。（4）防范和化解地方金融风险。地方政府不得出台与国家法律法规相冲突的金融政策，不得制定地区社会融资规模和贷款增长目标，不得干预金融机构日常经营，不得对金融机构进行考核排名。

　　二是加强金融监管协调与合作。为适应金融创新日益活跃和金融业综合经营发展的大趋势，解决分业监管体制下监管缺位和监管重叠并存、监管尺度和标准不统一等问题，2013年8月，国务院批准建立由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，加强中央银行和各监管部门在金融信息共享、工作协商、政策协调和行动配合等方面的协调与合作，进一步提高金融监管的协调性和有效性。

　　银监会的15年

　　从2003年4月银监会正式对外挂牌成立，到2018年3月与保监会合并，其间整整15年。

　　2003年4月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论中国银行业监督管理委员会“三定”（定职责、定机构、定编制）规定。新设立的银监会将根据授权统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。

　　2003年4月26日，全国人大正式通过决议，由银监会行使和履行原由中国人民银行行使和履行的法定监管责任。4月28日，银监会正式对外挂牌。至此，中国金融分业监管体制最终形成。

　　中国银行原董事长刘明康担任银监会首任主席，他提出了提出了银监会监管工作的“四个目标”和“六条良好监管标准”。“四个目标”是：保护广大存款人和金融消费者的利益；增进市场信心；通过宣传教育和信息披露，增进公众对现代金融产品、服务和相应风险的识别和了解；努力减少金融犯罪，维护金融稳定。“六条良好监管标准”是：要促进金融稳定和金融创新共同发展；要努力提升我国银行业在国际金融服务中的竞争力；要对各类监管设限做到科学合理，有所为、有所不为，减少一切不必要的限制；要鼓励公平竞争，只顾市场份额、不计成本的无序竞争必须受到有效的监控；要对监管者和被监管者实施严格、明确的问责制；要高效、节约地使用一切监管资源。

　　银监会成立后，借鉴国际银行业监管的通行做法，特别是巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核 心原则》，与国务院法制办共同起草《中华人民共和国银行业监督管理法》、修改《中华人民共和国商业银行法》。2003年12月，十届全国人大常委会审议三部银行法草案——银行业监督管理法草案、中国人民银行法修正案草案和商业银行法修正案草案。12月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了我国第一部银行业监管的专门法律——《中华人民共和国银行业监督管理法》，分六章五十条。

　　自2004年至2007年，银监会结合中国的金融环境逐步构建了有中国特色的银行业监管框架。初步建立了以资本监管为基础的银行业审慎监管框架。制定了资本监管和风险监管的审慎监管法规，明确资本充足率、资产质量、信用风险、市场风险等审慎监管指标。在这一过程中，工、中、建、交四家国有商业银行完成股份制改革。

　　随后，银监会内部探索了机构监管与功能监管的有效协调机制。2005年10月28日，银监会成立专司银行业金融机构业务创新研究和协调的监管部门——业务创新监管协作部，致力于统一银行创新业务的监管标准。

　　在银行理财业务上，上世纪90年代末期，我国一些商业银行开始尝试向客户提供专业化的投资顾问和个人外汇理财服务。2003，部分商业银行开始开展人民币理财业务。银监会自2005年11月开始实施《商业银行个人理财业务管理暂行办法》和《商业银行个人理财业务风险管理指引》，对个人理财业务进行分类，提出风险管理要求。

　　2006年，银监会成立了银行监管四部，主要负责对政策性银行、邮政储蓄机构、资产管理公司实施监管。

　　2006年11月，十届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《关于修改银行业监督管理法的决定》，赋予银行业监管机构对银行业金融机构以外的相关单位和个人进行调查的权力，以获取有关资料和信息，才能有效防范银行业风险，促进银行业的合法、稳健运行。

　　2006年12月，银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出在湖北、四川、吉林等6个省（区）的农村地区设立村镇银行试点，全国的村镇银行试点工作从此启动。2007年当年，新设立村镇银行19家；2008年末，共建立村镇银行91家。

　　在资本监管上，2008年金融危机爆发后，银监会发布多条新资本协议实施监管指引，全面规范对银行业的资本监管。2012年正式出台中国版巴塞尔Ⅲ，发布《商业银行资本管理办法（试行）》，制定实施过渡期和新资本工具有关安排。要求系统重要性和非系统重要性银行在2018年前实现资本充足率分别不小于11.5%和10.5%。2011年印发《商业银行杠杆率管理办法》，规定商业银行并表和非并表的杠杆率均不得低于4%，确定相应的过渡期安排。2011年，银监会已借鉴巴塞尔委员会最新标准，将流动性覆盖率（LCR）和净稳定资金比例（NSFR）两个新流动性监管标准纳入非现场监测，2014年修订印发《商业银行流动性风险管理办法》，确立流动性覆盖率、存贷比、流动性比例三项流动性风险监管指标，建立多维度的流动性风险监测分析框架及工具。

　　在贷款监管上，2009年~2010年，银监会出台贷款新规，“三个办法一个指引”，包括2009年7月颁布的《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》，2010年2月公布实施的《流动资金贷款管理暂行办法》和《个人贷款管理暂行办法》。贷款新规初步构建和完善了我国银行业金融机构的贷款业务法规框架，将作为我国银行业贷款风险监管的长期制度安排。2015年9月，根据《商业银行法》修订进展，银监会对《流动性办法（试行）》进行了相应修订，将存贷比由监管指标调整为监测指标。

　　这一时期，地方政府投融资平台的数量和融资规模也飞速发展。2009年初，央行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整 促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。审计数据显示，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。

　　2012年，财政部、发改委、央行、银监会四部门发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，进一步规范融资平台公司的融资行为，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

　　2011年10月，曾在银行系统工作多年的证监会原主席尚福林担任银监会第二任主席。

　　银行理财业务监管开始备受关注。2013年3月25日，银监会发布《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》，提出了“非标准化债权资产”（简称“非标”）概念和监管思路。该通知指出，非标是指未在银行间市场及证券交易所市场交易的债权性资产，包括但不限于信贷资产、信托贷款、委托债权、承兑汇票、信用证、应收账款、各类受（收）益权、带回购条款的股权性融资等。理财资金投资非标准化债权资产的余额在任何时点均以理财产品余额的35%与商业银行上一年度审计报告披露总资产的4%之间孰低者为上限。

　　2013年6月，银行间市场发生“钱荒”事件，成为规范同业业务的重要导火索。2014年5月16日，由央行、银监会、证监会、保监会、外汇局五部委联合发布的《关于规范金融机构同业业务的通知》（简称“127号文”），要求单家商业银行的同业融出资金不得超过该银行一级资本的50%，同业融入资金余额不得超过该银行负债总额的三分之一。

　　2015年初，银监会按照监管规则制定与执行相分离、审慎监管与行为监管相分离、行政事务与监管事项相分离、现场检查与监管处罚相分离的思路，从规制监管、功能监管、机构监管、监管支持四个条线，对内设机构重新进行了职责划分和编制调整。主要监管部门有17个，即1厅（办公厅），4局（政研局、审慎局、检查局、消保局），12部（法规部、普惠金融部、信科部、创新部、政策银行部、大型银行部、股份制银行部、城市银行部、农村金融部、信托部、非银部、处非办）。

　　民营银行开始设立。2014年12月后，银监会先后批准五家民营银行设立。

　　防风险监管开始升级。

　　2016年9月27日，银监会引发《银行业金融机构全面风险管理指引》，要求银行将“信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、国别风险、银行账户利率风险、声誉风险、战略风险、信息科技风险以及其他风险”纳入全面风险管理体系。2016年10月，银监会下发《关于进一步加强信用风险管理的通知》。

　　2017年2月，曾担任建设银行董事长、证监会主席、山东省省长的郭树清接任银监会主席。

　　金融“强监管”时代到来。2017年4月前后，银监会连续发布四份文件，对银行业“三套利”、“三违反”、“四不当”、“十乱象”进行专项治理整顿。其中，“三违反”指违法、违规、违章；“三套利”指监管套利、空转套利、关联套利；“四不当”指不当创新、不当交易、不当激励、不当收费；“十乱象”指股权和对外投资、机构及高管、规章制度、业务、产品、人员行为、行业廉洁风险、监管履职、内外勾结违法、涉及非法金融活动等十个方面市场乱象。银监会数据显示，2017年，全系统共作出行政处罚决定3452件，其中处罚机构1877家，罚没29.32亿元；处罚责任人员1547名，其中罚款合计3759.4万元，对270名相关责任人取消一定期限直至终身银行业禁业和取消高管任职资格。

　　2017年末至2018年初，金融强监管再次落地。2017年12月22日，银监会下发《关于规范银信类业务的通知》。2018年1月5日，银监会发布关于《商业银行大额风险暴露管理办法》公开征求意见的公告，直指银行授信集中度风险。同日晚间，作为2018年银监会出台的1号主席令，《商业银行股权管理暂行办法》发布，剑指商业银行股东乱象。1月6日，银监会又下发《商业银行委托贷款管理办法》，“非标”、通道业务走向终结。

　　重组——“一委一行两会+地方金融监管局”

　　2017年以来，中国新金融监管框架逐步形成。

　　中央层面，设立国务院金融稳定发展委员会，“一行三会”调整为“一行两会”，组建中国银行保险监督管理委员会。原银监会、保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

　　2017年7月14日至15日，全国金融工作会议在北京举行。提出强化监管，提高防范化解金融风险能力。要以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管。设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。

　　人民银行将在新金融监管框架中起到更重要作用。“去年7月全国金融工作会议所披露的消息，已经说明了金融改革的一些主要思路，包括其后成立了国务院金融稳定发展委员会，其办公室设在人民银行，这些都表明人民银行将在新的金融监管框架中起到更重要的作用。”中国人民银行行长周小川在3月9日十三届全国人大一次会议举行记者会上表示。

　　2018年3月13日，《深化党和国家机构改革方案》提出，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。其主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

　　地方层面，地方金融监管局开设设立。21世纪经济报道去年10月独家报道，全国金融工作会议以后，中央要求各地金融监管部门（包括地方金融办、地方金融工作局等）加挂地方金融监督管理局牌子，监管职能将持续加强，与一行三局形成错位监管和补充。

责任编辑：杨畅