分久必合：透过金融监管历史脉络看银监保监两会合并

　　合久必分，分久必合，透过金融监管历史的脉络看银监保监两会合并

　　来源：成于微言  文/刘诚燃

　　据路透社报道，中国将组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位，其主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。同时将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行。不在保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

　　我们喜欢称呼中国人民银行为央妈，不仅因为大家喜欢她放水，更是因为在过去28年的中国金融业改革中，中国人民银行始终扮演着至关重要的角色。

　　1949-1952年 建国初期 百废待兴

　　人民银行的历史，最早可以追溯到第二次国内革命战争时期。1931年11月7日，在江西瑞金召开的“全国苏维埃第一次代表大会”上，通过决议成立“中共苏维埃共和国国家银行”，并发行货币。从土地革命到抗日战争时期一直到中华人民共和国诞生前夕，人民政权被分割成彼此不能连接的区域，各根据地建立了相对独立、分散管理的根据地银行，并各自发行在本根据地内流通的货币。再加上国民党发行的法币，整个中国货币体系极度混乱，这一时期一直持续到新中国成立。

　　中国人民银行建立的时间比建国还早，1948年12月1日在在华北银行、北海银行、西北农民银行的基础上合并组成。落户在河北石家庄，49年迁入北平，当时最主要的任务是发行人民币，所有公私款项收付及一切交易，均以人民币为本位货币。另外的任务是接收国民党政府的银行，整顿私人钱庄，某种意义上来说，这是在行使最原始的金融监管职能。

　　1949年9月，中国人民政治协商会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，把中国人民银行纳入政务院的直属单位系列，接受财政经济委员会指导，与财政部保持密切联系，赋予其国家银行职能，承担发行国家货币、经理国家金库、管理国家金融、稳定金融市场、支持经济恢复和国家重建的任务。

　　1949年以后，中央人民政府在迅速接管各地的官僚资本保险公司、整顿改造私营保险企业的基础上，于1949年10月20日成立了中国人民保险公司，作为国有的保险企业经营各类保险业务。在国民经济恢复和“一五”计划时期，中国人民保险公司确立了“保护国家财产、保障生产安全、促进物资交流、安定人民生活、组织社会游资、壮大国家资金”的指导思想，开办和发展各项国内保险业务。

　　到1952年国民经济恢复时期终结时，人民银行建立了全国垂直领导的组织机构体系；统一了人民币发行，逐步收兑了解放区发行的货币，全部兑换了国民党政府发行的货币，使人民币成为全国统一的货币。运用折实储蓄和存放款利率等手段调控市场货币供求，扭转了新中国成立初期金融市场混乱的状况，终于制止了国民党政府遗留下来的长达二十年之久的恶性通货膨胀。人民币币值的稳定为国民经济的恢复与发展做出了重大贡献。

　　1953年-1978年 金融大一统时代

　　在计划经济的年代，金融实行大一统，全国只有中国人民银行一家银行，除了现金和存款，人们再无其他的金融资产。存款不是个人投资，号召人们存款的口号是“爱国储蓄”。那时的人民银行谈不上货币政策，更无从谈起国民经济四大账户体系。

　　在这一时期全国的金融体系是由人行和财政部两个大头主导的“大一统”格局。在统一的计划体制中，自上而下的人民银行体制，成为国家吸收、动员、集中和分配信贷资金的基本手段。这一时期，人民银行作为国家金融管理和货币发行的机构，既是管理金融的国家机关又是全面经营银行业务的国家银行。

　　由于在计划经济体制下，金融业的业务相对单一，从1952年开始，国家基本取消了商业信用，全部以国家信用代替，1954-1955年，中国人民银行，商业部，财政部协商，统一清理了国营工业间，以及国营工业与其他国营企业间的贷款，贷款与资金往来一律通过中国银行办理，到一五计划末，一切信用统一于国家银行的目的已经实现。

　　今天我们所谓的五家大型国有控股商业银行，当时要么与人行的某个业务局合署办公，比如中国银行，要么并入财政部，比如交通银行和建设银行。到了1969年，中国人民银行与财政部合署办公，对外只保留了中国人民银行的牌子，各级分支机构也都与当地财政局合并，成立了财政金融局。

　　直到1978年，人行才从财政部独立出来。但此时，央行职能和商业银行职能仍然没有得到区分，因此也不存在外部监管的问题，人行既行使中央银行职能，又办理商业银行业务；既是宏观经济政策管理机构，也是金融业监管部门。

　　在此期间，保险业务经历了两次停办。第一次是在1954年取消经纪人制度和私营保险代理人及公估人制度后，1958年10月，在全国财贸工作会议上通过的《关于农村人民公社财政管理问题的意见》中，提出“人民公社化后，保险工作的作用已经消失，除涉外保险业务必须继续办理外，国内保险业务应立即停办”。同年12月，在全国财政会议上正式作出“立即停办国内保险业务”的决定。中国人民保险公司从此停办了国内保险业务，只保留涉外保险业务继续经营。第二次是中国“文化大革命”运动，1966-1976年的十年间，所有国内保险业务也都全部停止开办。

　　1979年-1991年：商业银行陆续剥离

　　从1979年开始，经济体制改革拉开序幕，农行、中行、建行、工行先后或恢复、或独立、或设立。随着商业银行业务的逐步剥离，中央银行货币政策的独立性相当于完成了一半。

　　1979年1月，为了加强对农村经济的扶植，恢复了中国农业银行。同年3月，适应对外开放和国际金融业务发展的新形势，改革了中国银行的体制，中国银行成为国家指定的外汇专业银行，；同年设立了国家外汇管理局。以后，又恢复了国内保险业务，重新建立中国人民保险公司；各地还相继组建了信托投资公司和城市信用合作社，出现了金融机构多元化和金融业务多样化的局面。

　　1979年4月，国务院在批转《中国人民银行分行行长会议纪要》中，明确提出要开展保险业务。同年11月，中国人民银行召开全国保险工作会议，决定从1980年起恢复停办20余年之久的国内保险业务，同时大力发展涉外保险业务。中国保险业的监管也是从这个时候正式开始。

　　1982年7月，国务院批转中国人民银行的报告，进一步强调“中国人民银行是我国的中央银行，是国务院领导下统一管理全国金融的国家机关”，以此为起点开始了组建专门的中央银行体制的准备工作。

　　1983年9月17日，国务院作出决定，由中国人民银行专门行使中央银行的职能，并具体规定了人民银行的10项职责。

　　为更好履行央行职责，83年，中国人民保险公司从中国人民银行分设出来，成立隶属国务院的独立经济单位。当年，中国银行与国家外汇管理总局分设，各行其职，中国银行统一经营国家外汇的职责不变。至此，中国银行成为中国人民银行监管之下的国家外汇外贸专业银行。中国银行的身份发生根本性变化，由原中国人民银行一个分支部门、国家金融管理机关，转为以盈利为目标的企业。

　　人民银行的商业银行职能完全剥离，标志性的事件是1984年工行和人行正式分家，人民银行过去承担的工商信贷和储蓄业务由中国工商银行专业经营，中国人民银行开始专门行使中央银行的职能，集中力量研究和实施全国金融的宏观决策，加强信贷总量的控制和金融机构的资金调节，以保持货币稳定。人民银行分支行的业务实行垂直领导，设立中国人民银行理事会，作为协调决策机构；建立存款准备金制度和中央银行对专业银行的贷款制度，初步确定了中央银行制度的基本框架。

　　人民银行在专门行使中央银行职能的初期，随着全国经济体制改革深化和经济高速发展，为适应多种金融机构，多种融资渠道和多种信用工具不断涌现的需要，中国人民银行不断改革机制，搞活金融，发展金融市场，促进金融制度创新。中国人民银行努力探索和改进宏观调控的手段和方式，在改进计划调控手段的基础上，逐步运用利率、存款准备金率、中央银行贷款等手段来控制信贷和货币的供给，以求达到“宏观管住、微观搞活、稳中求活”的效果，在制止“信贷膨胀”、“经济过热”、促进经济结构调整的过程中，初步培育了运用货币政策调节经济的能力。

　　不过此时，人行仍然同时肩负宏观的货币政策调控和微观的金融行业监管职责，尤其是1986年《中华人民共和国银行管理暂行条例》颁布后，从法律上明确了人行作为中央银行和金融监管当局的职责。

　　如果能进一步细分，1984年至1991年可以说是中国金融业的混业监管时期。从1984年起，中国人民银行开始行使中央银行职能；同时，中国人民银行也肩负起对包括银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业的监管职责。

　　1986年8月，证券业务在金融机构开始萌芽。1987年，经中国人民银行批准，在深圳成立了第一家证券公司——深圳特区证券公司；1988年7月，中国首家股份制证券公司——上海万国证券公司成立，接下来几年，一些证券公司相继成立。

　　进入九十年代，股份公司、证券公司相继出现以后，在国务院的授权下，中国人民银行开始酝酿批准成立正规的证券交易所。1990年11月14日，经国务院授权，中国人民银行批准上海证券交易所成立，11月26日，上交所召开成立大会，这是建国以来设立的首家证券交易所。1991年4月11日，经国务院授权，中国人民银行批准深圳证券交易所成立，7月3日正式营业。上海、深圳两家证券交易所的成立，是中国证券市场正式起步发展的开端。

　　1992年-2002年：分业监管从无到有

　　邓小平南巡后，经济体制改革的步伐加快，国务院证券委和证监会于1992年相继成立后，标志着中国金融监管开始走向分业监管。

　　1992年9月，三大全国性证券公司组建：由工行牵头筹建的华夏证券有限公司（北京）、由建行牵头筹建的国泰证券有限公司（上海）、由农行牵头筹建的南方证券有限公司（深圳）宣告成立。

　　随着证券交易所的成立、证券公司的增加和股份公司的增加，中国人民银行在监管银行和信托公司的同时监管证券市场和证券机构，难免有些力不从心，证券市场相继出现了一系列违规操作、市场混乱等问题。这里面比较有名的是1990年“8.10事件”，当时股票的分红派息远高于银行利息，但股票当时发行少，需求严重大于供求，出现内部私自截留的行为，导致投资者抗议舞弊行为。证券市场针对这些问题，国务院开始酝酿成立专门的证券市场监管机构。

　　1992年10月27日，国务院证券委员会成立，朱镕基副总 理兼任主任，刘鸿儒、周道炯任副主任，委员由国务院有关部委的领导组成。国务院证券委是国家对全国证券市场进行统一宏观管理的主要机构，负责制定有关证券市场发展的重大政策和拟定有关管理法规，证券委办公室负责处理日常事务，《中华人民共和国证券法》起草工作就始于当年，这是新中国成立以来第一部按照国际惯例、由国家最高立法机构组织而非由政府某个部门组织起草的经济法。在成立国务院证券委的同时，还成立了中国证监会，由有证券专业知识和实践经验的专家组成，刘鸿儒任主席。中国证监会作为国务院证券委的执行部门，负责对证券市场进行监督管理的工作。

　　一委一会成立以后，其职权范围随着市场的发展逐步完善。1993年11月，国务院决定将期货市场的试点工作交由国务院证券委负责，中国证监会具体执行。

　　值得一提的是，一委一会成立以后，虽然开始负责对证券市场的监管，但是对于证券公司的审批和监管仍旧是中国人民银行的职责。1994年7月18日，国务院证券委作出决定，由中国证监会配合中国人民银行共同审批、监管证券经营机构。对证券公司的监管权开始出现分化。

　　直到1995年3月，国务院正式批准《中国证券监督管理委员会机构编制方案》，确定中国证监会为国务院直属副部级事业单位，是国务院证券委的监管执行机构，依照法律、法规的规定，对证券期货市场进行监管。

　　1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国中国人民银行法》，首次以国家立法形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位，标志着中央银行体制走向了法制化、规范化的轨道，是中央银行制度建设的重要里程碑。

　　5月10日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《中华人民共和国商业银行法》，颁布的目的是保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展制定。

　　6月30日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《中华人民共和国保险法》，保险行业发展跨入了崭新历史阶段，保险监管有法可依。

　　1997年7月，一场亚洲金融危机让领导层开始意识到防范和化解金融风险必须依靠一个专门的强有力的机构。当年11月，中央召开首次全国金融工作会议，会议强调，要从根本上解决金融领域存在的问题，开创金融改革和发展的新局面，必须根据社会主义市场经济发展的要求，强化人民银行的金融监管职能，加快国有银行的商业化步伐，并健全多层次、多类型金融机构体系；必须依法治理金融，规范和维护社会主义市场经济的金融秩序，严厉惩治犯罪和违法违规活动，把一切金融活动纳入规范化、法制化的轨道。

　　会议决定对金融业实行分业监管，合并国务院证券委和中国证监会合并为新的中国证监会，同时成立中国保监会，分别专司中国证券业和保险业的监管，人民银行专司对银行业、信托业的监管。

　　1998年9月，国务院批准了中国证监会三定方案，进一步明确中国证监会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门，明确了中国证监会监管职能。经过这些改革，中国证监会职能明显加强，集中统一的全国证券监管体制基本形成。

　　1998年11月18日，中国保险监督管理委员会成立，原中国人民保险（集团）公司董事长马永伟担任首任主席。成立之初的保监会是国务院直属副部级事业单位，是全国商业保险的主管部门，据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场。保监会成立之后，中国人民银行不再肩负保险业的监管职责。

　　1999年，财政部分别出资100亿元相继组建成立信达、东方、长城、华融四大资产管理公司，分别接受中国建设银行、中国银行、中国农业银行和中国工商银行运作过程中产生的不良资产近1.4万亿元。此举被认为是深化金融改革、防范和化解金融风险的一项重大决策，标志着在清理银行不良债权、重塑银企关系上走出了关键且实质性的一步。

　　2000年2月，周小川从建行行长调任证监会主席。在周小川的领导下，证监会开始对证券公司强化监管，促使证券公司建立良好的公司治理机制。从2000年到2002年，证监会在这三年间出台了大量对证券公司的监管规定。

　　2002年2月5日，第二次全国金融工作会议召开。会议之前，高层提出了三个方案：一是维持央行监管；二是设立与外管局类似的银监局；三是设立与证监会类似的银监会。最后考虑到集中监管力量、提升专业水平和部门之间相互制约等因素，决定成立银监会，人民银行则彻底不再肩负机构金融监管职责，其使命变成了：在国务院领导下制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的宏观调控部门。

　　2002年底，农行行长尚福林调任中国证监会主席。此时，经历了一年多时间的股市低迷，证券公司的问题、困难和风险已经开始集中暴露。随着证券公司问题的集中暴露，整个证券行业都面临着整体洗牌。为了化解风险，从2005年中开始，由中国人民银行通过提供再贷款、通过中央汇金公司和建银投资公司来参股部分证券公司和提供紧急性援助的方式，对一些证券公司进行了重整。

　　2003年，按照党的十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》和十届人大一次会议批准的国务院机构改革方案，将中国人民银行对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会。2003年4月28日，中国银监会正式挂牌成立，履行由人行分拆出来的银行业监管职责。此后，中国人民银行不再肩负具体的金融监管职责。

　　在2003年9月30日公布的中国人民银行“三定”方案中，维护金融稳定被确定为与制定和执行货币政策同等重要的央行两大职责之一。在2003年12月27日全国人大常委会会议通过的《中华人民共和国中国人民银行法》修正案，维护金融稳定作为央行的重要职责得到法律的承认。同时颁布的还有《中华人民共和国银行业监督管理法》，其主要目是通过金融监管的专业化分工，进一步加强银行业的监管、降低银行风险，维护国家金融稳定和保护广大人民群众的财产安全。

　　2003年-2017年：分业监管的优与劣

　　01

　　银监会简史

　　2003年4月2日，国务院总 理温家宝主持召开国务院常务会议，会议讨论并原则通过了中国银行业监督管理委员会“三定”（定职责、定机构、定编制）规定。新设立的中国银行业监督管理委员会将根据授权统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。

　　2003年4月28日，中国银监会挂牌成立，履行由原中国人民银行履行的银行业监管职责，这是中国银行业监管体制改革的重大举措，也是中国金融分业监管体制最终形成的标志。

　　担任过国开行副行长、人民银行副行长、光大集团董事长、国际金融协会副主席，时任中国银行董事长、行长的刘明康同志挂帅履新，中国银行业监管翻开历史新篇章。

　　2003年12月27日，第十届全国人大常委会第六次会议通过了我国第一部银行业监管的专门法律——《中华人民共和国银行业监督管理法》，银监会监管对象、监管职责、监管手段和监管措施均被法定。监管权力的运作也通过该部法律进行了规范和约束。

　　银监会成立伊始，即确立“管法人、管风险、管内控、提高透明度”全新监管理念，明确了四个监管目标和六条良好监管标准，并作为指导银行业监管的基本原则和纲领，这也是银监人熟记于心的“四四六”监管要求。

　　2004年，以资本监管为基础的银行业审慎监管框架初步形成。明确资本充足率、资产质量、信用风险、市场风险等审慎监管指标。国有商业银行股份制改革和农村信用社改革当年启动。

　　当我们现在还在争论机构监管和功能监管谁优谁劣时，2005年，银监会成立了业务创新监管协作部，在加强机构监管的同时推动完善功能监管。当年，《商业银行个人理财业务管理暂行办法》和《商业银行个人理财业务风险管理指引》出台，对银行理财门槛准入和销售合规方面进行规范。但当时监管手段比较稚嫩，对投资风险的监管手段不多，没有考虑中国特色的银行“刚性兑付”传统。

　　鼓励和引导银行业金融机构服务实体经济，改善中小企业（后期为小微企业）金融服务是银监会多年工作重点。2005年推行小微企业“六项机制”建设，此后每年对小微企业金融服务都有新要求，“四单制度”、“两（三）个不低于”成为小微企业关键词。

　　2006年，公司治理、内部控制、合规风险管理等方面监管法规初步建立，风险为本的监管框架进一步完善。当年，银监会成立银行监管四部，负责对政策性银行、邮储机构及资产管理公司实施监管。工、中、建、交四家国有商业银行完成股份制改革，剥离不良资产，引入战略投资者，成功上市。

　　2007年，《银监法》修订，赋予银监会相关调查权。农村地区银行业金融机构准入在上年末被适度放宽，新型农村金融机——村镇银行当年诞生，农村区域金融服务空白逐渐得到填补，农村地区金融服务水平逐步得到提升。

　　2008年，国际金融危机席卷全球，从那一年开始，中国经历了经济发展每一个困难年。然而，危机的影响似乎只是冲击了外需，4万亿投资规模重振中国信心，危机过后，产能继续扩张，金融继续繁荣。

　　2008年底，在“保增长、扩内需、调结构”的宏观调控要求下，中国银行业金融机构总资产突破60万亿元，是2003年的2.3倍。农业银行股改上市，大量不良贷款再次剥离，主要商业银行不良贷款率下降15.5个百分点。

　　2009年，银监会颁布实施了影响深远的“三法一指引”（《固定资产贷款管理办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》），标志着我国贷款规则的革命性、制度变革。然而，看似美好的“实贷实付”、“受托支付”，由于中国的产业链与金融链未形成闭环，操作成本过高导致银行短期内难以合规。

　　也正是在2009年，为应对国际金融危机，央行和银监会联合提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，由此拉开了地方政府融资平台加速扩张的序幕，当年新增2000多家平台公司，年末达到8000多家。

　　2010年，银监会意识到地方政府融资平台风险，对平台公司实施名单制管理，督促银行业金融机构按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的方针，推进地方政府融资平台贷款分类处置工作。

　　2011年，金融稳定理事会（FSB）审议通过了“影子银行”的定义、监测方法和框架以及相应的监管措施，防范监管套利。银监会出台了规范银信理财合作、理财产品销售、理财业务风险管理方面的文件。此外，《商业银行贷款损失准备管理办法》对贷款拨备充足的要求为金融逆周期奠定了理论基础。

　　2011年10月，原证监会主席尚福林担任银监会第二任主席。

　　2012年1月，银监会出台了具有持续影响力的“七不准、四公开”，即《关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》，专项整治运动持续数年，至今仍在“四不当”（不当收费）整治中留有余威。另外一项运动是农村金融服务“三大工程”，即金融服务进村入社区工程、阳光信贷工程、富民惠农金融创新工程。

　　2012年6月，基于巴三、符合国情、与国际标准接轨的《商业银行资本管理办法（试行）》出台，2013年1月1日起正式实施。2013 年，全国银行业理财信息登记系统正式上线运行，银监会印发《关于进一步规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》，“非标准化债权资产”概念横空出世，“非标”资产受到35%与 4%双限制，年末理财规模突破10万亿。

　　2014年，5部委联合印发的127号文成为银行从业者阅读次数最多的文件，一些旧的同业投融资模式难以为继，错误的会计计量方法被纠正，同业专营得到有效治理。但很快利用混业资管多层嵌套的“金融创新”陆续诞生，并被争相模仿，年末理财规模突破15万亿。当年，银监会开展了首批民营银行试点工作，5家民营银行获得试点资格，深圳前海微众银行股份有限公司年末成立。

　　2015年初，银监会按照监管规则制定与执行相分离、审慎监管与行为监管相分离、行政事务与监管事项相分离、现场检查与监管处罚相分离的思路，从规制监管、功能监管、机构监管、监管支持四个条线，对内设机构重新进行了职责划分和编制调整。主要监管部门有17个，即1厅（办公厅），4局（政研局、审慎局、检查局、消保局），12部（法规部、普惠金融部、信科部、创新部、政策银行部、大型银行部、股份制银行部、城市银行部、农村金融部、信托部、非银部、处非办）。

　　2015年，“存贷比”由监管指标调整为监测指标，商业银行流动性风险管理办法（试行）、杠杆率管理办法修订。为了堵住银行信贷资产违规出表，承担隐形的回购与担保，108号文要求信贷资产流转在银登中心集中登记，但考虑量大，登记工作先易后难，循序渐进。

　　2016年，监管部门承认了贷款收益权作为一项独特的财产权可以出表，82号文进一步明确出信贷资产收益权让方银行需要在银登中心办理转让集中登记，完成转让和集中登记的，相关资产不计入非标准化债权资产统计。

　　金融创新过度表外化、融资业务过度同业化，引发了高层对交叉金融风险的担忧。当年，银监会印发《商业银行全面风险管理指引》，要求银行将“信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、国别风险、银行账户利率风险、声誉风险、战略风险、信息科技风险以及其他风险”纳入全面风险管理体系。印发《进一步加强信用风险管理的通知》，要求银行改进统一授信管理，按照穿透原则准确计量风险、拨备和资本。

　　2016年《商业银行理财业务监督管理办法》、《商业银行表外业务风险管理指引》2份征求意见稿始终未能问世，显然对于这种打破银行、券商、保险等不同类型金融机构分业监管的资管业务，在缺乏协调、功能监管尚不健全的现实面前，监管仍没想好该怎么管。2016年末，理财规模达到29万亿，整个金融行业资管规模突破100万亿，资管产品你中嵌我，我中套你，通道业务泛滥、大量杠杆被隐藏，谁也弄不清资管的底层资产规模到底多少。

　　2017年2月，郭树清接任银监会主席，银行业强监管时代到来。4月前后，银监会连发八道金牌，四份银监发文旨在强化风险管控，补上监管短板，加快金融去杠杆，促进实体经济发展，对银行业监管要求则是风险可控、坚持商业可持续原则。四份银监办发文则针对银行业“三套利”、“三违反”、“四不当”、“十乱象”进行专项治理整顿，尤其是过去几年银行业突飞猛进的同业业务、投资业务和理财业务成为本次专项治理的重点。

　　02

　　保监会简史

　　2002年10月10日，国务院决定吴定富担任中国保监会主席，马永伟退休。吴定富在1998年11月至2001年1月，担任过保监会副主席、党委副书记（副部长级），对于中国保险业发展有其独到见解。吴定富执掌保监会九年期间，国内保险业发展了巨大变化。在他执掌保监会得期间，通过了《保险法》修订，并不断拓宽保险资金投资渠道。

　　2003年3月之后，保监会升格为国务院直属正部级事业单位，获得了与中国银监会和中国证监会同样的地位。保监会向国务院提出的修改主要职责、调整内设机构、增加人员编制的新“三定”方案也获得国务院批准。

　　监管机构以保护消费者利益为根本，但在行业发展初期，却又往往要为行业发展开路护航。2003年，整个中国保险行业都笼罩在巨大的利差损利阴影之下。高回报率保单所带来的利差损，是中国寿险公司在上世纪九十年代末无知和疯狂的产物。

　　在解决几家大公司资本金问题之后，保险资金运用管理体制改革也取得了突破。保险资金不在局限于银行协议存款、投资部分央企债券和购买公募基金，投资范围扩大到自主选择购买经国家主管部门批准发行，且经监管部门认可的信用评级在AA级以上的企业债券；保险公司投资企业债券的比例由不得超过总资产的10%提高到20%。允许保险公司利用外汇资金进行海外投资。

　　借助“国十条”，保险行业得以扩大资产配置到股票等资产类别。2007年，保险资金运用收益超过前五年总和，达2791.7亿元，已实现投资收益率为在10%左右，为历史最好水平。一年赚了五年的钱。到2010年底，保险业总资产达到5.05万亿元，保费收入1.45万亿元，保险公司的利润总额从2005年底不到1亿元增长至576.7亿元。

　　险资投资范围不断拓展，中国保险业迎来了黄金年代，但也为保险业乱象埋下了伏笔。

　　2008年次贷危机爆发之后，将偿付能力监管作为现代保险监管的核心，成为各国监管改革的重点。保监会也扭转保险行业发展与监管的思路，监管思路从做大做强转为防范风险。

　　始建于2003年中国第一代偿付能力监管制度体系到2007年基本成型，但随着我国保险市场快速发展，该体系已不能适应新的发展形势。突出表现在三个方面：一是风险反映不够全面，风险计量不够科学；二是监管框架存在一定缺陷；三是定性监管有待加强。

　　2011年10月，担任保监会主席一职9年后，吴定富退位，原农行董事长项俊波接任。

　　2012年4月，中国正式启动了第二代偿付能力监管制度体系的建设工作。2013年5月，《中国第二代偿付能力监管制度体系整体框架》正式发布，标志着“偿二代”的顶层设计基本完成。

　　保险业持续多年快速发展之后，乱象渐渐丛生，虚假出资、治理失效、资金乱用、业务乱做、误导销售等诸多问题层出不穷。

　　近两年的“宝万事件”中，宝能系动用各类杠杆、各类结构化资管计划耗资430亿收购万科股权，包括保险资金、券商资金、银行理财资金、股权质押等。复杂的交易背后，涉及银行、证券、保险等多个监管主体，分业监管、信息不畅的弊病在这一风波中一览无余。

　　直到证监会主席刘士余痛批民营控股的保险系是“土豪、妖精、害人精”后，2016年末，保监会提出“保险业姓保、保监会姓监”。

　　2016年末一场侨兴私募债违约引发五方纠纷，侨兴集团、粤股交、招财宝、浙商财险、广发行惠州分行均陷入其中。而事件的核心，也逐渐演变成浙商财险与惠州分行的“真假保函”之争。浙商财险高额赔付导致偿付能力下降，2017年Q1综合偿付能力159.93%，核心偿付能力充足率只有97.88%，处在信用保险最低标准边缘。

　　2017年4月9日，项俊波接受组织审查。随后，保监会印发34号文，布置了当前和今后一段时期保险监管的主要任务，核心是“强监管、补短板、堵漏洞、防风险，提升服务实体能力水平”。

　　第5次全国金融会议业已落幕，一行三会仍将保留，将设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，落实金融监管部门监管职责，并强化监管问责。

　　2017年7月17日，保监会召开党委扩大会议，表示要采取坚决有力措施，推动会议精神在保险业落地生根。

　　服务实体经济方面，要坚持保险服务实体经济的根本宗旨，回归本源、突出主业、做精专业，强化“保险业姓保”，发挥长期稳健风险管理和保障功能，努力成为经济“减震器”和社会“稳定器”，更好地服务实体经济发展。

　　防控金融风险方面，坚决筑牢风险防控防线，提高防范和化解风险的能力，坚持“保监会姓监”，强化保险监管的专业性统一性穿透性，积极化解存量风险、严控增量风险，筑牢风险防线、守住风险底线，切实维护国家金融安全。

　　深化金融改革方面，要坚持市场化改革方向，以新发展理念为引领，以供给侧结构性改革为主线，以深化市场体系改革为重点，完善市场约束机制，提高保险资源配置效率，全面深化保险业改革。

　　此外，保监会还要求，加强保险监管队伍能力建设，切实转变工作作风，不仅要做到人心不散、队伍不乱、工作不断，确保各项工作顺利进行，还要力争稳中求进，推动监管工作打开新局面。

　　两会合并

　　2017年，第五次全国金融工作会议召开。回顾前4次全国金融工作会议主要内容，不难发现金融机构改革和金融监管一直是金融工作会议主题的重要组成部分。

　　与以往不同的是，“维护金融安全”、“防范金融风险”被提到了前所未有的高度。随着中国金融不断深化，金融创新层出不穷，伴随而来的是不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融的风险累积。与此同时，分业监管也暴露出信息沟通不畅，“铁路警察，各管一段”的弊病。

　　回首过去，我们发现金融市场乱象绝非一天形成的，诸多金融乱象都与分业监管体制密切相关，一是表现为监管不均，监管宽松的机构则沦为业务“通道”。二是表现为监管壁垒，各扫自家门前雪，不管他人瓦上霜；三是表现为监管缺位，“有所为有所不为”变为“能不为就不为”。四是表现为监管滞后，监管能力和技术手段落后与业务创新速度。

　　金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。做好金融工作要把握好“回归本源、优化结构、强化监管、市场导向”四项原则，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。

　　随着监管机构改革，金融监管将形成合力，监管职责必将得到落实，监管短板将逐一补齐，机构监管、功能监管和行为监管将不再空谈。

　　周小川在两会答记者问中坦言：金融监管体制改革现在还在进行之中，在本次人代会最后几天，可能代表们还要就国家机构改革研究讨论，其中也包括金融机构进一步改革。一些主要的内容，在去年7月份全国金融工作会议所披露的消息里，已经说明了金融改革的一些主要思路，包括其后成立了国务院金融稳定与发展委员会，其办公室放在人民银行，这些都表明人民银行将在新的金融监管框架中起到更重要的作用。现在这个作用，我个人体会，一个是有一些金融监管的空白，过去的监管体制出现了一些空白，这些空白可能需要尽快的弥补。第二个是金融监管有一些规则，也出现了一些缺陷，需要增强金融规则的制定。此外，还有一些已经发生的金融机构或者准金融机构的风险需要抓紧进行处置，维持金融系统的健康。

　　这里的工作其中有一条也是人民银行要牵头，增强各个金融机构特别是监管机构之间的协调，提高协调的效率。这是机构改革的若干个方面。可能大家还需要进一步再看金融机构改革还有哪些内容。当然，我们机构改革还是主要依据中国国情，也参考了国际上各种不同的金融监管机构的设置，参考的过程中也研究了所谓“双峰”监管的体制，但是，我们目前觉得还是要观察一段时间，不是说我们就要采用“双峰”监管的尺度。

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