中国未来区域政策需要关注大都市区管治

　　安树伟

　　一、大都市区是世界城市化进程中的普遍现象

　　从1950年代开始，西方发达国家城市的发展模式与发展速度迅速变化：一方面城市工业和科学技术高速发展，使人口、资金和技术以更快的速度向大城市及其周围地区集聚；另一方面城乡之间交通高速发达，城市由长期的向心集聚向相对分散的郊区化发展，城市高收入阶层从中心区外迁，随之工业、服务业也出现郊区化倾向，造成郊区急剧扩张，大城市边缘新城镇大量涌现。这种城市集聚和扩散的双向运动推动大城市地域迅速扩张，并与周围小城镇连成一体，同时由于城市外迁人口仍在中心城市上班，在郊区与中心城市之间形成了稳定的通勤流。这样，就形成了以大城市为中心，与周围地区保持密切社会经济联系的城市化地区，使中心城市与周边地区共同构成内部相互关联、有一定空间层次、地域分工和景观特征的巨型地域综合体，这一综合体即为大都市区。

　　在世界城市化进程中，发展最快的是大城市，大城市无论数量、规模，还是人口，其总量上都遥遥领先。其次是中小城市，最慢的是小城镇。与大城市的优先增长相伴随的另一个趋势是大都市区的快速增长。1950－1980年，美国大都市区由169个增加到318个，人口从8485万人增加到16943万人，大都市区人口占全国总人口的比重由56．1％上升到74． 8％；1950－1995年，全世界百万人口以上大城市的数量从83个增加到325个，其中有213个在发展中国家。

　　在统一的市场引导下，大都市区内各城市通过密切的社会经济联系构成一个有机整体，在与外界不断进行能量交换的过程中，产生自组织功能，不断进行自身结构的调整优化，以适应外部环境的变化，并创造出更多的发展机会，使大都市区在区域、国家甚至世界经济中占有举足轻重的地位。大都市区现在是、将来也是人类物质财富的主要创造地。全球著名的大都市区（如纽约大都市区、巴黎大都市区和东京大都市区等）的共同特征是：跨国公司总部、世界级银行总部、大型研发机构云集，经济总量占绝对优势，高级管理人才、技术人才、经营人才汇聚。

　　二、大都市区化：中国城市发展的新阶段

　　中国面临着城市化进程的跨越，与以信息化带动工业化的产业跨越发展相对应，中国也处于以都市区化带动城市化的新城市时代。2005年我国城市化水平达到43．0％，按照1975年美国城市地理学家Ｒ． Ｍ． Ｎｏｒｔｈａｍ提出的城市化过程曲线，已经处于城市化加速阶段。由于如下两方面原因，未来我国大都市区将会有一个较快的发展：

　　一是未来20年我国城市机动化将会有一个较大的发展，机动化一方面将极大地扩展城市功能的地域范围，促进在通勤范围内（一般认为是45分钟至1小时）形成城镇群体组合的城市；另一方面，通过城市功能地域的交融，将极大地改变传统的城市与城市、城市与郊区的关系，城市功能的网络化与郊区的城市化趋势将十分明显，大都市区的发展将成为一种不可阻挡的新潮流。二是中国乡村有数倍甚至数十倍于发达国家的人口密度，较低的经济发展水平以及巨大的人口数量导致了城乡劳动力的同时过剩，因此，我国在工业化过程中必须是一条城乡共同发展的道路，在大中城市不断发展的同时也带动了小城镇的发展。当前，我国大城市优先增长的城市化道路虽然政府部门有不同意见，但已经得到广大专家学者的认同。目前我国普遍重视城市物质形态的建设，而对城市地域功能的扩展重视不够，通过大都市区这种有效的空间组织形式可以促进城乡之间功能上的衔接和融合。

　　事实上，沿海的长三角、珠三角和京津冀三大都市区已经进入了多个大都市区的空间联合阶段，成为我国经济发展和对外开放程度最高的地区，是我国高度参与全球经济分工的地区，是面对全球制造业向中国转移过程中承接能力最强、转移效率最高的地区，也是加速我国经济的阶梯式发展的动力源区。2004年，这三大都市区对中国经济的整体贡献率已经达到2／5。可以预见，未来20年中国城市化进程的方向、重点、格局、成效，将对新一轮经济增长的动力、质量和公平性产生战略性的作用，这三大都市区将在不久的将来成长为具有世界影响力的经济空间。与此同时，我国中部、东北、西南和西北各地的大都市区纷纷兴起，对于推动当地经济发展、提升当地的整体社会发展水平，正起着越来越重要的作用。

　　然而，发展中国家发展的经验表明，过分依赖市场很容易造成危机，在大都市区则表现为城市蔓延、人口膨胀、环境恶化、中心城市衰退等各种城市病。反之，政府过分不恰当干预也会影响城市的健康发展。如何摆正政府在大都市区发展中的位置和发挥有效作用，实现“有效的”大都市区管治，不仅是发展中国家普遍考虑的问题，更是中国未来区域政策需要关注的问题。

　　三、大都市区管治：中国未来区域政策需要关注的问题

　　作为公共政策的组成部分，区域政策实质上是政府对一国范围内经济资源的空间配置所实施的公共干预行为。区域政策是针对区域问题（区域的落后病、萧条病与膨胀病）而出现的，区域问题是有阶段性变化的，区域政策的重点也会随着主要区域问题的变化而改变。

　　在前工业化社会，尚未有成形的区域政策，整个社会生产力普遍较低，社会的主要精力集中在创造推进工业发展的人文与物质基础方面，包括改善教育、卫生、交通和农业生产等基本要素。在过渡社会，由于由农业社会向工业社会转型不可避免地会出现空间转换问题，加之当时相当一部分资源尚未得到充分利用，区域组织问题开始引起人们的高度重视。在本阶段需要有推动农业社会向工业社会转型的区域政策。在工业化社会，区域差距逐渐拉大，同时原来工业化高度发达的地区萧条病开始出现，这就需要政府对落后病和萧条病进行整治。进入后工业化社会之后，区域政策主要关注的是城市与大都市区的区域问题。国家区域政策主要着眼于改善自然环境质量、调整城市区域内部空间布局和改善城市间联系方式等方面。

　　新中国成立以来，中国区域经济的发展思想经历了从平衡发展论到不平衡发展论，再到非均衡协调发展论的变革。然而，中国是一个地区差异极大的发展中大国，各地区情况千差万别，既有东部沿海与中西部内地的差异，也有南方和北方的不同，更有新兴工业化地区与老工业基地的差异。所面对的问题区域，不仅有落后区域，而且有萧条区域，因此不仅有针对落后区域的政策，如反贫困政策、西部大开发政策；也有针对萧条区域的政策，如东北等老工业基地的振兴政策。随着经济发展阶段的变化，东部沿海发达地区以及中西部的较发达地区将陆续达到中等发达国家的水平。2004年上海、江苏、浙江、广东等沿海发达省市工业增加值占地区生产总值的比重已经接近50％，大都市区的膨胀病日益显现，这就需要从现在开始必须着手考虑制定针对膨胀地区的发展政策——大都市区管治，并将这种政策纳入到统一的区域政策体系中。

　　从宏观角度看，我国在还没有彻底解决区域落后病和萧条病的基础上，又面临着要解决膨胀病的问题，从而在一定程度上增加了政府在国家范围内对经济资源进行空间配置的难度。尽管如此，仍然需要在

　　（作者单位：西北大学经济管理学院）