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国家发改委主任分解与阐释“十一五”规划所设定的目标和任务，以及其中的多重新意
□本刊记者张进 康伟平 李其谚/文
3月14日上午，在十届全国人大四次会议闭幕会上，与会代表对《关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的决议草案》(下称《纲要》)进行了表决——2815票赞成，50票
反对，21票弃权。
自此，《纲要》正式成为指导今后一个时期中国经济社会发展的行动纲领。
同此前的十个五年“计划纲要”相比，一个细微的变化是，此次通过的文件被冠以“规划纲要”。从“计划”到“规划”，一字之差，说明“十一五”规划纲要更多地反映了发展社会主义市场经济和改革开放新形势的要求，总体上体现了宏观性、战略性和政策性。
从世界各国的发展经验看，经济长期健康发展面临的最为根本的挑战之一，是如何合理地划分政府与市场的界限。从《纲要》可以看出，中国的最高决策层对此已经有明确共识，并将努力致力于此。由于中国经济的转轨在众多关键环节不可避免地要由政府主导，在某种意义上或许可以期许，这一共识标志着中国经济改革进入一个新阶段。
不过，即使主导改革的最高决策层已经有明确共识和清晰目标，未来的改革之道仍绝非坦途。目前最值得关注之处至少有两点：其一，在实现目标的过程中，如何协调方方面面的利益关系，并坚持既定的方向；其二，实现目标本着什么样的原则，采取什么样的手段。在具体的实施过程中，如果能处处体现《纲要》的精神，则一个自主创新、健康有效的市场，一个服务型、有效率的政府，一个和谐、公平、进步的社会，以及一个洁净的环境，并不是遥不可及的目标。
《纲要》洋洋万言，其中最引人关注之处，乃是未来发展指标和主要任务。而作为《纲要》的编制牵头部门，国家发展和改革委员会对此的解读无疑更令人关注。
今年“两会”期间，《财经》记者专访了国家发展和改革委员会主任马凯，请他对相关内容予以详解。以下为访谈摘要。
《财经》：《纲要》上承前十个“五年计划”的传统，确定各种指标，自然是其最主要、也最引人关注的内容。此次在指标设立上颇有新意，总共提出了九个方面的目标以及39个量化指标。这些目标和指标是根据什么样的原则确定的？
马凯：确定目标和指标，主要是紧扣科学发展的主题，体现了“五个强化”，即强化人文的、社会的指标，强化城乡和区域协调发展的指标，强化结构优化和投入效益的指标，强化保护资源和生态环境的指标，强化公共事业和公共服务的指标。在《纲要》“发展目标”一章提出的22个主要指标中，反映经济增长的只有两个，反映经济结构的有四个，反映人口资源环境的有八个，反映公共服务和人民生活的有八个。
《财经》：《纲要》提出，今后五年国内生产总值年均增长7.5%，而中国经济过去数年增长速度均在9%以上。7.5%这个增长目标的设立，主要是基于什么考虑呢？
马凯：这是综合考虑了各方面的因素，根据需要与可能提出的。目标值的确定要符合经济社会发展的规律，科学合理，且经过努力可以实现。按照新近公布的第一次全国经济普查数据，实现人均国内生产总值比2000年翻一番的目标，国内生产总值只需年均增长6.55%就可以了。如果按照这个数字确定经济增长速度目标，显然不符合中国经济发展的实际。但是如果目标定得太高，则可能助长各地区层层加码、级级考核，后果不堪设想。
《财经》：我们看到，有一些指标是第一次出现在五年规划当中。比如说，单位国内生产总值能源消耗要降低20%；有些指标要求很高，实现难度很大，比如耕地保有量保持在1.2亿公顷、主要污染物排放总量要减少10%。提出与设定这些指标和目标值的背景是什么？
马凯：这是针对资源环境压力日益加大的突出问题提出的，是现实和长远利益的需要，体现了建设资源节约型社会、环境友好型社会的要求，具有明确的政策导向。实现这些目标的难度很大，但一定要下大力气确保完成。
《纲要》既从产出方面提出了经济增长的指标，也从投入方面提出了约束性强的能耗指标，还从产出方面提出了环境约束的指标，表明我们推动发展的方法更加成熟和理性。
《财经》：“预期性指标”与“约束性指标”的划分，也是首见于《纲要》。为什么会在此时进入《纲要》？应当分别作何解读？
马凯：两种属性的指标，既充分体现了社会主义市场经济条件下规划的特点，又强化了政府在公共服务和涉及公共利益领域的职责。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现，政府要通过创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用经济政策引导社会资源配置，努力争取实现；约束性指标是在预期性基础上进一步强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。
同时，《纲要》提出，约束性指标，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，其中，耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标，还要分解落实到各省、自治区、直辖市。这样，才能有效地引导各级地方政府不仅注重经济增长指标，更要注重能耗、耕地、排污等资源环境方面的指标。
《财经》：建设社会主义新农村，在今后五年中国经济社会发展的主要任务和战略重点中高居榜首。为什么它这么重要？
马凯：因为要全面建设小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村。当前解决好“三农”问题总的要求是：坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步推进新农村建设。提出这一总体要求，蕴含着新阶段破解“三农”问题的新思想、新思路。
这里面，新思路包含这样几层意思：通过统筹城乡经济社会发展破解“三农”问题；通过工业反哺农业、城市支持农村破解“三农”问题；通过充实农村基础设施破解“三农”问题；通过扩大公共服务覆盖农村的范围破解“三农”问题，通过发展农业生产力破解“三农”问题；等等。
这里还特别要强调的是，建设社会主义新农村，不是大搞“新村”建设。建设社会主义新农村是一项长期战略任务的政策导向，不能急于求成、一哄而起。
《财经》：工业结构优化升级，位列未来五年任务之二，基本思路是什么？从哪些环节入手？
马凯：我国工业总体规模已经不小，推进工业化的重点必须实现根本性转移，从量的扩张为主向质的提高和结构优化升级转变。要根据我国资源环境承载能力，调整产业结构和贸易结构，在全球产业分工中找准定位。要按照适度偏紧原则调控高耗能产业规模，有些产业要坚持内需主导，控制生产能力盲目扩张。
此外，还要通过市场配置资源实现结构升级。目前我国产业结构调整中，政府特别是各级地方政府干预过多。在社会主义市场经济体制已经初步建立的条件下，调整优化产业结构，必须坚持以市场为导向，以企业为主体，避免政府主导、过度干预和干预方式不当。
在这个前提下，要把增强自主创新能力作为中心环节，继续发挥劳动密集型产业的竞争优势，调整优化产品结构、企业组织结构和产业布局，提升整体技术水平和综合竞争力，促进工业由大变强。这就是新型工业化的基本思路。
《财经》：针对我国服务业发展滞后的问题，《纲要》把加快发展服务业放在突出位置，并独立成篇。这是历次五年计划中所没有的，分量相当重。
马凯：对，《纲要》根据不同服务行业的主体功能，把服务业大体分为生产性服务业和消费性服务业两类，分别提出了发展方向和重点。
应当看到，实现工业化不仅要提高工业占国民经济的比重，而且要提高服务业占国民经济的比重，提高服务业从业人员占全社会从业人员的比重，这也是工业化的应有内涵。促进服务业加快发展的基本方针和根本动力，是坚持市场化、产业化、社会化方向；而处于优先发展地位的，应当是主要面向生产者的服务业。
我国服务业整体滞后，但更紧迫的问题是生产性服务业发展滞后，这是交易成本偏高和国民经济整体效率偏低的重要原因。《纲要》提出要优先发展交通运输业，大力发展现代物流业，有序发展金融服务业，积极发展信息服务业，规范发展商务服务业，以降低社会交易成本，提高资源配置效率。
《财经》：《纲要》还提出应促进区域协调发展，分别提出了西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的重点任务，并把支持革命老区、民族地区和边疆地区发展放到了重要位置。这是不是说，不是每一个区域都一定要追逐GDP增长？
马凯：区域协调发展要体现“以人为本谋发展”的理念。长期以来，人们往往把做大一个地区经济总量作为出发点和惟一目标。这次《纲要》明确了缩小地区差距的导向，主要不是缩小地区间经济总量的差距，而是缩小地区间人民享有的公共服务和生活水平的差距。
区域发展还必须尊重自然规律。应当打破所有区域都要加大经济开发力度的思维定式，必须根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。
针对过去完全按行政区确定区域政策和绩效评价的做法，《纲要》提出，要实行分类管理的区域政策，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策以及绩效评价和政绩考核等。
《财经》：资源相对不足、生态环境脆弱，这是中国的基本国情。《纲要》提出要落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会，海内外都很关注。这方面的认识是如何深化的呢？
马凯：我们可把它概括为三个“转变”。
第一，在资源利用与资源节约上，要向节约为主转变。《纲要》提出，要坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。
第二，在生态事前保护与事后建设上，要向事前保护为主转变。《纲要》体现的一个重要思想，就是在发展经济中要尊重自然规律，充分考虑资源环境的承载能力。我们现在要花大量资金去“建设”那些生态被破坏的地区，过去的这种教训一定要汲取。所以《纲要》提出，生态保护和建设的重点，要从事后治理向事前保护转变，从人工建设为主向自然恢复为主转变，从源头上扭转生态恶化趋势。
第三，在污染治理与污染预防上，要向预防为主转变。“十一五”期间，必须在解决环境问题上取得明显进展。在具体途径上，《纲要》提出，要坚持预防为主、综合治理，强化从源头防治污染，坚决改变“先污染后治理，边治理边污染”的状况。这一要求体现了“两手抓”的思路，一方面，要加大防治水污染、大气污染和固体废物污染的力度；另一方面，要从源头防治污染，主要污染物减排10%并分解落实、控制原材料工业总量、构建主体功能区等，都是力求在源头上防治污染。
《财经》：《纲要》提出要建设创新型国家和人力资本强国，强调科技进步和创新是经济社会发展的重要推动力。由此看来，政府将致力于深化教育和科技体制改革，加大对科技、教育的投入。
马凯：这里需要特别强调的就是提高自主创新能力。未来的竞争很大程度上取决于自主创新能力，只有掌握核心技术、具有自主知识产权、拥有大量知名品牌，我们才能真正在世界民族之林中立于不败之地。
正因为此，必须加快人力资源开发。我国是人口大国，人力资源丰富，但由于教育培训发展滞后，人力资本积累不足，人才的总量、结构和素质不适应经济社会发展的需要。人才的问题不解决，不仅难以增强科技竞争力和综合竞争力，也加大了就业压力。
科技、人才形成经济社会发展的瓶颈，有许多原因，其中很重要的一条，就是科技、教育体制的改革滞后于经济体制改革。因此，《纲要》在科技、教育和人才三章中，都专门阐述了体制改革问题。
在这个前提下，还提出了必须加大政府及社会各方面的投入，包括 “两个保证”、“两个逐步提高”，即保证科技经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度；逐步提高国家财政性科技投入占国内生产总值的比例，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。另一方面，要引导社会增加投入，《纲要》提出要建立多元化、多渠道的科技投入体系，支持民办教育发展，鼓励社会各界捐资助教等。
《财经》：我们注意到，《纲要》其实规划了未来改革的日程，特别强调了以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点的改革。这是不是最近中央领导一再强调坚持改革不动摇的体现？
马凯：现在，改革已进入全面深化和触及利益关系调整的攻坚阶段，改革任务艰巨复杂，处理发展改革稳定关系的难度增大。要切实落实科学发展观，必须尽快形成有利于落实科学发展观的体制机制。中央《建议》与时俱进地调整了改革的重点，提出要以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，这实际上是把与政府体制相关的改革放在了重要位置。这也是改革进入攻坚阶段的一个新特征，政府改革不深入，企业改革和其他方面的改革也难以再深入。
改革进入攻坚阶段后，必须全面配套推进改革。比如，为了弱化地方政府过于追求经济增长的动机，就要解决财政压力问题，建立规范的财政转移支付制度。但要建立科学规范的财政转移支付制度，前提是要划清各级政府的事权，理清行政管理体制的层级。还要划清哪些是政府必须提供的公共服务、我们的财力能够支撑多少公共服务等。
《财经》：《纲要》明确写入实现贸易平衡的任务，这与国家领导人近来频频提出中国不追求巨额贸易盈余的表态是一以贯之的，也是目前国际社会最为关注的部分之一。但是，中国目前的确存在巨额贸易顺差，这一任务实现起来殊为不易。在一个总体性的规划中提出这样的“行业目标”，意味何在呢？
马凯：这涉及我们国家的开放战略问题。“十一五”规划力图立足于全球角度，来正确认识我国发展问题。近两年，我国经常项目的顺差不断扩大，外汇储备数量不断增加，围绕纺织品出口、知识产权、人民币汇率、能源资源等方面的外部压力逐步加大。为了顺应世界政治经济格局新变化，适应国内发展新要求，坚持统筹国内发展和对外开放，和平崛起，共同发展。这就要求实行一种比较明智的互利共赢的开放战略，创新开放方式。
下一步重点要提高对外开放的质量。对外开放的着力点要从注重量的扩大向注重质的提高转变，从注重政策优惠向注重公平竞争转变，从注重“引进来”向注重“引进来”与“走出去”相结合转变，从注重技术引进向更加注重消化吸收进而提高自主创新能力转变。
《财经》：构建社会主义和谐社会，是《纲要》提出的又一重大战略思想和重大任务。目前我国处于社会矛盾比较集中、冲突加剧的时期，原因是什么？如何构建和谐？
马凯：构建和谐社会是我们始终追求和长期奋斗的目标。为实现这个目标，就必须妥善处理经济发展与社会发展的关系，妥善协调各方面的利益关系，把构建和谐社会纳入发展的内涵，在坚持以经济建设为中心的同时，努力解决好关系人民群众切身利益的问题。
同时，更加注重社会公平也非常重要。《纲要》从维护和实现好最广大人民群众根本利益出发，把更加注重社会公平作为一条重要原则贯穿始终。在发展教育、扩大就业、完善社会保障、调节收入分配，以及建立健全促进公平的体制机制等方面，都提出了明确的要求。
公共服务是政府的重要职责。目前的社会矛盾很突出的一个方面，就是政府提供的公共服务难以满足人民群众的需要，特别是农村和中西部地区公共服务更为短缺，公共服务分配中不均衡问题十分突出。
针对这一问题，《纲要》在相关章节中强调了要按照公共服务均等化的原则，强化各级政府提供公共服务的职能，强化对农村的公共服务，改革城乡之间公共服务制度等。
同时，在规划实施篇，首次明确定义了现阶段我国公共服务的范围，即义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化、基础科学与前沿技术以及社会公益性技术研究、国防等。要按照正确区分社会发展中政府与市场各自职责的原则，加快推进社会领域的改革，公共服务要由政府负责，公共服务以外的领域，要按照营利性与非营利性分开的原则加快产业化改组。
从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体思路出发，《纲要》还特别阐述了加强社会主义民主政治建设，加强社会主义文化建设，加强国防和军队建设的主要任务，这也是构建和谐社会的重要内容。-
《财经》杂志/总155期
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