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烟草总局向全行业提出了“两个至上”的价值观，其中一个就是“国家利益至上”，并在全行业展开轰轰烈烈的“两个至上”、“两个维护”的学习和讲演活动。那么“国家利益至上”在烟草行业是否真的落到实处？《中国改革》杂志最近载文指出，烟草行业离“国家利益至上”其实还很远。
《中国改革》杂志的这个判断，当然不是信口开河，而是有着强大的实证依据。通
过分析中国烟草的利润分配格局，《中国改革》杂志发现，在烟草利润这个巨大的蛋糕中，国家税收不过占40%多一点，生产企业获得的份额为10%，零售企业获得的份额也为10%，烟草流通企业则获得近40%的份额。国外烟草行业的利润分配，却是国家税收占70%，零售企业占15%，生产企业占10%，烟草流通企业一般只占5%。这就意味着，差不多30%的中国烟草利润，从国库流进了烟草行业的腰包。
行业利益实际上压倒了国家利益，像这样的心口不一，显然不限于烟草行业，诸如电信、石油、石化等垄断行业，概莫能外。以公共利益的名义对公共资源进行垄断性占有和开发，并不是真正服务于公共利益，而是借助特权，一方面掠夺消费者，集聚高额利润，一方面处处设障截流，将应上缴国家财政的税款，转化为企业或行业利益。《中国改革》杂志对此的披露不过是冰山一角。若有系统解剖，揭示的全貌当更触目惊心。
垄断行业对国家利益的严重侵犯，说明一个更深层次的问题，就是我们的产业政策存在巨大缺陷。由于溺爱过度，授权过重，垄断行业往往尾大不掉。它们不仅经济上有如霸主，政治上、法律上、舆论上也处于绝对强势地位：政治上官商不分；法律上，它们可以左右相关立法甚至自己就有立法权；舆论上它们不仅有自己的媒体，而且网罗了一大批所谓专家学者为之代言。差不多每个垄断行业都是有着自己特殊利益和特殊意志的独立的利益集团。它们的特殊利益和特殊意志往往与公共利益、与主流民意相去甚远，但因为体制安排上监督阙如，制约乏力，国家权力机关难以对其形成有效约束。公众力量则过于分散，无从展开平等博弈。垄断行业因此如脱缰野马，纵横驰骋，人莫予毒。这种情况下，垄断行业的蜕变就是不可避免的结果。它们纯粹借助公共资源起家，而且举手投足无不攸关国计民生，最应该成为公众企业。但事实上，它们对国家和公众缺乏最起码的责任感，最起码的忠诚度，往往占山为王，坐地收钱，排他性占有，破坏性开采，既导致国家税收的巨大流失，更严重妨碍了国家法制的统一和市场经济的推进。
与垄断行业的过度强势形成对照的，是部分行业的过度弱势。进入这些弱势行业的往往都是民营企业，它们没有公共资源可恃，不仅白手起家，而且单打独斗，只是靠着市场经济秩序的庇佑，才闯出一条生路。这些行业还有一个鲜明的特征，就是它们往往直接服务于弱势群体，因此它们的企业利益和行业利益往往跟弱势群体的利益相吻合。譬如电动车行业，它的客户主要是自谋职业的城市下岗工人和进城农民工，以及城郊农民。他们上班、送货，往往主要依赖电动车，电动车成了这些弱势群体重要的谋生工具。再譬如民办学校，贵族学校固然是民办学校的一个种类，但更大多数的民办学校，则是面向穷人的打工子弟学校。它们没有巨额资金投入，硬件软件都不可能尽善尽美，无力给打工子弟提供主管部门要求的“标准化校园”、“标准化师资”。但无论如何，它们毕竟使打工子弟免遭失学之苦，就是一件功德无量的事。
电动车行业和民办学校当然也要赚钱，但客观上既解了弱势群体的燃眉之急，也替政府分了忧，本来应该皆大欢喜，本来应该扶上马再送一程，但实际情况远非如此，一些地方政府往往视电动车行业和民办学校为异类，其公共政策因此不乏偏颇，使电动车行业和民办学校饱受掣肘之苦。本来可以有广大发展空间的电动车行业和民办学校，迟迟不能进入正常发展状态，这表面上损害的是弱势企业和行业的权益，实质上是损害了多数电动车族的生存权和多数打工子弟的学习权。
不公正的产业政策导致行业生态的两极分化，一部分行业和企业过于强势，频频侵犯公众利益；另一部分行业和企业过于弱势，不能更大面积和更高效率地为公众尤其是为弱势群体服务，弱势群体利益连带受损因而更趋弱势。可见不公正的产业政策也是社会分层加剧的重要元素。产业政策如何尽可能的公正，使强者有所忌惮而弱者不再无告，无疑是调整公共政策、推进社会公正的一个重要的维度。
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