国库集中收付制度改革全国推开

　　本报记者 孙雷

　　北京报道

　　11月1日上午11点，青岛市财政局国库集中支付中心，该市国库集中支付系统正式启动。轻轻点击之后，青岛市财政局的第一笔政府采购资金——3.55万元计算机购货款——便被 顺利打到了供货商的银行账户里。

　　青岛市国库集中收付制度改革迈出了历史性的一步。然而，意义显然不止于此。

　　11月7日，财政部新闻办公室发布消息，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市全部启动了国库集中收付制度改革。

　　不经意间，中国的公共财政体制建设在悄然提速。专家指出，这项改革，为政府的财政支出提供了一个坚实的监督平台，为进一步提高财政透明度打下基础，提供了条件。随着各方面条件的不断成熟，这项改革的推进速度将会“越来越快”。

　　从分配环节监督到使用环节

　　“最大的变化是，政府部门的操作更透明了，政府的资金使用效益也提高了。”青岛市财政局国库处处长陈明东向记者介绍了改革前后的转变。

　　这恐怕是国库集中收付制度改革推进过程中，财政执行部门最普遍的感受。

　　一个真实的例子是，曾经有一个中央级科研院所，打算在地方上开一次学术会议，拨了二十几万元到地方上的账户。当天，财政部国库司便致电这个研究所，询问这笔钱的下落。

　　事实上，通过与银行、预算单位等相关部门的联网，新的系统让财政部门能够对每一笔资金的支付情况了如指掌。而在财政部统一开发的地方版国库集中支付软件的支持下，任何一个端口发出的支付指令，网上都能够随时看到，随时监控到。

　　同时，通过直接支付或者授权支付的方式，财政资金可以直接打到收款单位，资金的使用者将只能“见物不见钱”。

　　这在从前是无法想象的。

　　实行国库集中收付制度前，财政资金的拨款方式一般是，财政部门把钱拨给主管部门，各个主管部门再转拨给下属单位。钱一旦拨出，财政部门便失去了对资金的监督和控制。

　　“分配过程的结束，往往也就意味着管理过程的终结。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希教授分析说。

　　那个时候，财政收支活动透明度很低，大量预算外资金游离于预算管理之外，财政收支信息反馈迟缓；而支出执行中，又由于资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，出现很多截留、挤占、挪用问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象。

　　制度上的缺陷使得政府部门更多靠

审计来事后监督。但事实上，抽查式的审计是很容易挂一漏万的。

　　刘尚希教授认为，实行国库集中支付以后，实际上是把对财政资金的管理过程“从分配环节延伸到了使用环节”，新的制度安排缩短了资金经过的环节，提高了资金的拨付效率，减少了资金在各个部门占压浪费的情况，同时，也大大增加了财政资金的透明度。

　　而陈明东处长也指出，大家现在都在强调部门预算要细化、公开、透明，但实际上，部门预算执行环节上也要透明，也要有机制、手段来保证完全按照预算来执行，而执行预算的一个重要保证就是国库集中支付改革。

　　“执行是个关键环节。政策规划制定得再好，没有执行作保证，没有最后执行到底，也是‘空中楼阁’。”陈明东说。

　　改革尚未完全到位

　　事实上，全国各地，从中央到地方，这项改革都在渐次展开。按照财政部的说法，2005年既是“十五”计划的最后一年，也是推进国库集中收付制度改革的“关键一年”。而同时，它又是一个承前启后的年份。

　　这是一个既定的规划。2001年，国务院在批准《财政国库管理制度改革方案》时便要求，“十五”期间全面推行财政国库管理制度改革。

　　按照这一要求，中央部门于2001年8月开始实施改革，至2004年底，140个中央部门实行了国库集中支付改革，47个中央部门纳入了非税收入收缴改革实施范围。

　　而地方上，国库集中收付制度改革的力度也在不断加大，推进速度明显加快，绝大多数省本级迅速实施了改革，并将改革向地市县推进。数据显示，截至2004年底，全国已有30个省区市、150个地市、200多个县实施了国库集中收付制度改革。

　　2005年，财政部将推进国库集中收付制度改革作为2005年重点工作之一，尚未改革的西藏、大连、天津、上海、浙江、青岛等6个省区市先后实施了国库集中收付制度改革。

　　然而，终点也是起点。改革并没有完全到位。

　　“必须看到，目前改革进展仍不平衡，有的省本级尚未在所有预算部门实施改革，有的尚未推进到全部基层预算单位， 还有一部分地市和大部分县没有实施改革。”财政部有关负责人说。

　　推行国库集中支付的意义本身就决定了，它将使得有关的预算单位从此失去财政资金的自由裁量权，财政资金的使用上将越来越缺乏回旋余地，而这，将很难避免一些地方部门利益群体或明或暗的抵制。

　　另外，从技术层面来看，无论是网络建设，还是软件开发，系统维护，技术人员培训……越向基层，就将面临越大的困难和挑战。

　　“部门预算”、“政府采购”、“国库集中支付”，这被称为是中国政府预算改革的“三驾马车”。没有部门预算改革，国库集中支付将缺乏依据；没有政府采购，将无法确定供应商以及收款单位的额度；而没有国库集中支付，政府采购也将无法让资金直接到达终端供应商手中。“这三者互为条件，是谁也离不开谁的。”刘尚希教授说。

　　这也就决定了，国库集中支付的推进，将只能与其他两项改革呼应前行。