21世纪经济报道：金融生态排名考验地方政府

　　本报记者 吴雨珊

　　北京报道

　　每年评一次

　　“已经有好几个城市向我们发出邀请，希望与他们共同探讨改善金融生态环境。”11月4日，中国社科院金融所所长李扬告诉记者。这些不约而同的邀请源自一份由中国社科院独立完成的《中国城市金融生态环境评价》。

　　如一石激起千层浪，社科院金融所于11月4日发布了评价结果，它包括对291个城市的金融资产质量和50个城市的金融生态环境的评估和排名。

　　“这份报告肯定会产生明显的效果，就是让各个城市在金融资产质量方面互相攀比，形成正向的激励效应。”中国

人民银行金融研究局副局长焦瑾璞评价说。

　　为完成这份非同寻常的报告，社科院金融所18人组成的课题组对全国291个地级以上城市的金融数据进行了调研，最后形成1个总报告和16个分报告。

　　作为第一份综合评价中国城市金融环境的报告，它有别于一般学术报告的地方是其特殊的背景。课题源于央行行长周小川提出的“金融生态”理论，周小川希望通过完善法律制度等改进金融生态环境的途径来支持和推动整个金融系统的改革和发展。报告完成之后，央行三司两局(金融市场司、货币政策司、调查统计司、金融稳定局、金融研究局)还参与了报告的验收。

　　在50个城市的金融生态环境排序中，上海、宁波、温州、杭州、深圳位列前五名，北京排名第十，淄博、潍坊、徐州排在最后。“各地区之间金融生态环境的巨大差异，实际上是一种体制性和机制性问题。”李扬说，“要防范和化解我国的金融风险，必须从改革金融主体和改善金融生态环境两方面入手。”

　　在追究金融主体自身的因素之外，同时也关注金融机构所处环境的优劣，这正是课题组撰写报告的出发点。李扬介绍，课题组主要将9项因素作为衡量指标，即法治环境、经济基础、地方金融发展状况、金融部门独立性、诚信文化、社会中介服务、地方政府公共服务、企业诚信和社会保障度。“今后我们每年都会评一次，而且分报告也会更加注重调研。”另一位课题主持人刘煜辉博士说。

　　中西部生态排名靠后

　　作为国内第一个经过周密调研形成的金融生态环境评估成果，这份报告不仅视角独特，而且观点鲜明。

　　譬如，一直得改革开放“风气之先”、经济发展一直领先全国的华南地区，金融资产质量却低于长三角地区和环渤海地区，使得这些区域的金融格局“大”而不“强”。实际上，华南地区的经济发展水平与长三角地区不相上下，究竟是什么因素导致了金融资产质量与经济基础的不匹配呢？

　　报告分析，三个因素导致了这个意外的结果。

　　一是上世纪90年代，华南地区受泡沫经济、金融机构粗放经营等问题，金融风险问题比较严重，支付风险一度蔓延，成为全国的高风险地区。近年来，系统性的支付风险压力虽已减轻，但资产风险的历史包袱仍然相当沉重。二是与江苏、浙江等地纷纷建立社会征信系统、打击逃废银行债以及建立信用担保体系相比，华南地区的信用环境建设相对滞后。

　　此外，作为我国

房地产业发展较早的地区，华南地区当初缺乏房地产正常发展所需要的法律基础和制度环境，造成了房地产抵押贷款大量损失。

　　另一个出人意料的结果是，在东部、中部和西部的排名中，东部沿海地区金融资产质量最高，西部次之，而中部的金融资产质量明显比东、西部差。“这反映出经济发展水平并非决定金融资产质量的唯一因素，造成差别的是多方面的复杂因素。”李扬说。

　　总体而言，在50个大中城市金融生态相对指数排名中，中西部城市排名较落后，如合肥排名第19位，成都排第24位，重庆和西安分别排第29位、第44位。课题组通过调研发现，造成这个结果的症结在于：中西部地区经济市场化程度不高，政府干预经济较多，地方保护主义倾向较严重；地方政府债务负担沉重，地区金融部门独立性不强；法治建设相对滞后，特别是产权保护意识薄弱、执法难问题突出。

　　在四个直辖市中，重庆的排名是最靠后的。作为新设立的直辖市，它更多地表现出中西部城市共有的特征，比如政府对经济干预较多、地方金融部门独立性不强、地区法治环境有待改善、社会诚信文化有待加强等等。

　　北京作为全国的政治、文化、信息中心和经济决策中心，在金融生态环境方面有诸多得天独厚的优势，比如社会保障健全、中介服务发展充分及其他城市无法比拟的人文环境。但与上海相比，北京的经济、金融的市场化程度略低，政府对经济、金融活动的主导力较强，企业

竞争力的软因素(企业治理、文化、诚信)不强。因此，“金融部门独立性”和“地方政府公共服务”两项指标给北京拖了后腿，只分别位居第14名和18名。

　　地方政府行为是关键因素

　　在纷繁芜杂的数据和排名背后，课题组溯源而上，厘清了改善金融生态环境的根本症结所在。那就是转换地方政府职能、完善金融业发展的法律和制度环境、推进社会诚信文化建设。

　　课题组认为，尽管造成地区金融生态环境差异的原因十分复杂，但地方政府行为始终是其中的关键因素。根据央行的一项调查，在转轨时期，由政府部门的行政干预所引致的不良贷款占到了70%-80%。

　　课题组成员曹红辉博士所撰写的分报告《地方政府的行为及其对金融生态环境的影响》中显示，GDP的增长成为评估地方官员政绩的重要标准之后，地方官员为争取政绩，就努力为投资争取金融资源，甚至为风险型企业争夺金融资源。

　　此外，中央下放事权上收财权之后，地方政府收不抵支的差额有逐渐扩大之势。在现行金融体制下，地方政府争夺国有金融机构的金融资源事实上就成为一种高收益、低成本的理性选择。因为，在事权和财权不对称的格局下，地方政府要想有所作为，只能向中央要资金、要政策，并对银行进行恶性干预。比如以“讲大局”、“安定团结”为借口干预银行信贷，把信贷资金当作社会保障资金使用；或与企业恶意串通，通过企业改制、重组、破产等逃废银行债务，极力保护地方企业的利益。

　　随着地方政府债务与财政风险不断积累，并最终转嫁给地方经济系统和金融系统，它们已经直接威胁到城市的金融生态系统。

　　报告建议，改变地方政府通过行政手段干预地区经济发展的倾向，转而以培育市场主体、完善市场体系、搞好经济调控为主。同时，要理顺政府与企业、政府与国有资产管理之间的关系，使中央政府与地方政府之间的事权划分真正做到合理。

　　另外，还要建立健全市场体系，充分发挥市场机制在规范地方政府行为、调节地区间差距方面的作用，打破目前广泛存在的地区贸易壁垒，消除地方保护。

　　报告还建议建立规范地方政府行为的四种机制：激励机制、约束机制、各级政府之间的协调机制和中央与地方财政税收的分享机制。