格老个人作用渐远去 人民币提案挑战美联储独立

　　美联储作为央行的独立性实际上过分依赖个人，依赖格林斯潘的强大个人魅力，而不是依靠制度。这是很冒风险的。美国国会压迫人民币升值的提案被搁置，格老又一次以个人力量确保了联储的独立。但格老半年后将卸任，他的继任者能有那么大的力量抗衡在人民币问题上卷土重来的政治压力吗？

　　文/本刊记者 陈言 周阳

　　6月30日下午，名噪一时的美国参议员舒默和格莱汉姆领衔，在与美财政部长斯诺和联邦储备委员会主席格林斯潘举行会晤后宣布，将其提出的逼迫人民币升值的提案暂时搁置，不进行投票表决。

　　联储主席格林斯潘在这次提案事件中再次成为焦点人物，他的“人民币升值解决不了美国问题”的论调一直显得独而不群，从而被认为是该事件发生转机的重要原因。但现在要下什么结论可能还为时尚早，因为舒默并没有说明该提案将被搁置到何时，而到2006年1月31日，格林斯潘任期届满，如果半年内，人民币汇率体制改革不能如舒默所预料的那样进展，那么下一任美联储主席对人民币问题的态度如何，是否会接受相关利益集团的压力，就成为提案能否“起死回生”的关键。

　　而半年之后还可能被证明的是，人民币汇率并不是整个事件中最具历史意义的话题——汇率问题是中国自己的事情，美国国会的决议还不至于最终影响到中国政府的自主决策，中国央行也一再表明不会受制于国际压力；但美联储却因此而面临一次重大的挑战——格林斯潘的美联储并非世人想象的那样独立，他的离去很可能导致美联储的重塑，而人民币问题上的态度可能预示着一个新基调的产生。

　　独立于党派和总统？

　　“的确，美联储有很大的独立性。我个人认为，下一任联储主席也可能会坚持格林斯潘对于人民币的态度，但是问题在于，他不一定能够像格林斯潘那样容易的公开表达自己与众不同的意见。毕竟格林斯潘已经在这个位置上17年了，积累了大量的个人声誉。而对于继任者来说，还没有任何历史纪录证明他作为央行行长的成功，人民币问题可能是一个重要的时刻。”安尼·卡什亚普(Anil ashyup)，芝加哥大学经济学与金融学教授、芝加哥联储顾问对《经济》记者如是说。

　　既然继任者成为一系列问题的关键，那么“党派归属是否会成为美联储主席候选人的考虑因素”？

　　近年来，总统经济顾问委员会控制了包括美联储主席和7位联储理事的提名过程，总统经济顾问们列出一份具有深厚经济学背景的候选人名单，经总统同意后，交国会批准，实行一票否决制。显然，由于国会中的多数席位所属党派通常和总统的政党背景形成制衡，因此，为有利于提名获得通过，总统经济顾问通常主动淡化候选人的政治倾向；另一方面，由于联储主席任期14年，跨越多个总统任期，使联储的人事得以远离选举周期所带来的短期政治压力。

　　“格林斯潘就是被里根总统任命为美联储主席职务，在老布什、克林顿、小布什手下连任的；而其前任主席沃尔克则是被民主党任命，被共和党提名连任的，所以党派并没有在现实中对央行的独立性产生影响。”马丁·费尔德斯坦(Martin Feldstein)，哈佛大学经济学教授，现任美国国家经济研究局局长，曾任里根时期美国总统经济顾问委员会主席，对《经济》记者解释道：

　　“根据我的记忆以及我在总统经济顾问委员会的工作经验，总统从来就没有对央行的工作施加任何压力。对经济形势的判断权和政策决策权总是交给中央银行自己，当然这有一个前提，那就是中央银行的决策没有大的失误，如果他们做得不好，情况可能就不同了。我可以肯定地说，沃尔克任美联储主席的时候，总统从来没有尝试过更改央行作出的决策。”沃尔克在里根时期连任，而当时马丁·费尔德斯坦正是总统经济顾问委员主席。

　　他的这一说法也得到芝加哥美联储顾问安尼·卡什亚普的佐证：“幸运的是，过去20多年里，总统的经济顾问们一直十分克己守法，不让央行变得过于‘政治化’，做到这一点并不容易，而且将来也可能发生变化，但是总统不会走进央行对他们的政策指手画脚，这是从国家的长远利益着眼的。”

　　但事情也不完全如此。劳伦斯·H·梅耶，1996年至2002年在美联储理事会任职，他在《联储岁月》一书中回忆了自己成为美联储理事的经历，颇能说明将央行纳入政治的冲动：

　　梅耶接到时任总统经济顾问委员会主席约瑟夫·斯蒂格利茨的电话，表示只要梅耶保证接受提名，就能入选政府最后确定的联储理事候选人名单。梅耶认为，自己之所以获得提名，是因为他符合一些基本的条件：认识的人、做过的事、所属的党派以及为所属政党所做的贡献。斯蒂格利茨在电话里最后对梅耶说，他不想代表克林顿政府就任何问题对梅耶施加压力，但是他想让梅耶知道本届政府非常支持“社区再投资法案”，而梅耶后来在联储的工作内容之一就是社区事务监督委员会主席。

　　社区再投资法案旨在提醒银行有义务满足其所在社区的需求，特别强调要符合中低收入居民需求，民主党热衷于此，而共和党痛恨这一法案。

　　但是梅耶也清楚地感受到这种政治冲动受到的约束。在后来和总统的见面中，总统只字未提要求他和格林斯潘作对，或者尽力让货币政策偏向某一方向；在面临国会的唇枪舌战之前，梅耶接受了政府为他进行的模拟听证会，但主要问题涉及的是风格和策略，而非具体经济政策立场的游说——当然，梅耶依然能够感受到提名听证的整体方案本身还是充满了政府对未来联储立场的博弈。

　　劳伦斯·H·梅耶说，“有限的派系活动可能增加了我被提名的机会，但在跨进联储大门的那一刻我就抛弃了派系观念。”因为美联储按照一整套有利于独立决策的机制运行，除了格林斯潘，其他的联储工作人员感受不到经济预测技术以外的压力，如政治压力。

　　决策中的“独裁”和“制衡”

　　通常美联储的货币政策都是出自于联邦公开市场委员会会议，会议通过对经济形势的讨论后举行投票表决，然后由公众事务负责人向参会人员散发准备在会后对外发表的声明——也就是被市场奉若神明的、格林斯潘含混晦涩的言论。

　　实际上，最后的决议通常在会议前就已经由格林斯潘个别沟通或者召开研讨会形式获得大家的认同，还有时候甚至是在会前就由格林斯潘根据货币事务局局长的意见亲自起草好了。而公布这些声明的最终决定权就在联储自己的手中，确切地说在联储主席格林斯潘的手中，无须总统或者政府的批准——这是《联邦储备法》赋予的权力。

　　值得一提的是，在美联储的决策机制中，七位理事和十二家联邦储备银行行长中的五位，拥有联邦公开市场委员会的投票权。和理事的任命方式不同，各联储银行行长由储备银行的董事挑选，这种结构就是为了使政治家们任命的理事与政治机制之外的银行行长相互制衡，从而尽可能地保证公开市场委员会的独立性。

　　以个人魅力应对政治压力

　　但是即便如此，美联储和所有的央行一样，也从来就没有摆脱过外界的压力。美联储无时无刻不承受着来自各利益集团的压力：每次提高利率，都会有人跳将出来抱怨，所以独立总是相对的。

　　1997年，美联储就曾经因为一次升息受到来自国会的压力，民主党人十分愤怒，几位议员决定要举行听证会来表达他们的观点；2000年，16位众议员签名写信要求公开市场委员会不要在下次会议上提高利率。由此可见，尽管美国总统都极其尊重美联储的独立性，但是国会议员常常公开对货币政策评头论足，有时还给联邦公开市场委员会写信。因此，即便正是国会通过立法给予了联储独立性的法律地位，但是也仍然存在对货币政策施加影响的机会，连美联储的货币政策目标——充分就业和价格稳定，就是国会制定的。

　　而这次针对人民币汇率问题的舒默提案事件，就是政治压力的最新冲突。2005年4月6日，美国参议院通过舒默修正案，要求北京在半年内允许汇率自由浮动，否则将对所有进口的中国商品征收27.5%的关税。尽管这一事件表面并不直接针对美国的货币政策，但是一方面这一提案涉及到美联储法定的充分就业目标——格林斯潘正是从就业角度说明了自己的立场；另一方面，由于格林斯潘的行事风格，使得他的态度已经和市场对美联储的独立性预期密不可分。

　　但是从制度角度着眼，联储抵制外界政治压力的办法其实是很有限的。“主要就是尽可能地不犯错误，出台好的政策，并尽力向外界解释为什么会做出这样或者那样的决定，表明自己并非把政治因素放在决策首位，当然最好的方法莫过于一个央行有良好的政策业绩。”安尼·卡什亚普说。

　　恶性的经济崩溃，长期的通货紧缩，这些都是央行的噩梦。当然，一项经济政策不可能让每个人都认为是正确的。“在有人认为可以作出一个更好的决策的情况下，你应该能够有站得住脚的理由来为自己辩护，一个公开的对话机制对此很有帮助。”

　　国会听证就是这样的方式之一。格林斯潘时代的美联储，接受并利用听证制度可能是一个不错的方式，因为 “格林斯潘先生拥有长期积累的很高的信誉度”，在这方面表现得十分令人信服，但令人担忧的是，“我不能肯定他的继任者也能像他这样自由地表达。”

　　貌似独立的美联储与世界上其他国家的某些央行有些不同。一些央行定期的召开新闻发布会，央行行长在发布会上公开发表讲演并接受提问；但美联储的主席没有常规性义务回答议会以外的任何提问，这也是美联储被一些人诟病其在透明度方面不如其他央行的地方。英格兰银行还会提供机会给一些个别记者在新闻发布会以外的场合回答提问，监管当局也会对央行提出各种棘手的问题，而在美国却不是这样的，美联储只是根据规定每半年在参议院举行一次货币政策的听证会。

　　截至目前，这一套机制在美国运行得还算很好，但安尼等货币政策专家们忧虑的问题是：不知道下一届联储主席能否在面对公开提问方面做得更好，因为如果联储主席在议会听证上说了什么不利于央行决策的话，甚至都没有什么机会或者更好的方式在下一个月就对市场进行解释，而只能在六个月以后的听证会上进行说明；而召开每月常规的新闻发布会较之于议会听证的好处，就在于能够常规性的解释央行的决策，使人们容易养成习惯。

　　“到目前为止，央行独立性问题的美国模式仍然过分依赖个人，取决于那个被称作主席的人在任何时候都要做出正确的判断，这就要求我们选择的人要十分完美，最好还十分的‘格林斯潘’——这是很冒风险的；如果我们没有这样的人选，就真不知道会发生什么。这也是为什么现在有呼吁建议加强央行独立性的制度性保障，而让人事因素变得不那么重要。”

　　换言之，一旦美联储在货币政策或者对经济形势的判断上出现失误，独立性的失去是很容易的，因为现有美联储的独立地位更多地不是从制度上得到保障，而是依赖于个人——好在格林斯潘到目前为止没有犯下大错，尚能获得广泛的支持，但继任者承担的风险似乎更大了。

　　保持央行独立性的重要经验

　　无论如何，追求中央银行的独立性是美国民主政治中长期积淀的经验。“独立性只有在良好地履行了责任后，并仰赖于民主的支持，才可以实现。实现独立性是一个合力的结果。”马丁·费尔德斯坦说，“尽管每个国家有不同的政治体系，央行的独立性已经成为全世界共享的一个重要经验，独立性的强化就是要让这样一个机构远离政治的压力。”

　　“当然在中国，表现形式可能和在美国不同。”安尼·卡什亚普说，“中国的央行需要完成很多的目标，因为中国面临很多非同寻常的问题，其中很多问题不是通过货币政策可以解决的。从这一点上来说，无法对中国央行的独立性进行判断和评估，因为有许多制定利率以外的问题需要央行付出精力来解决。在中国，货币政策传导机制比其他市场更加复杂或者失灵，但这不是一个央行决策时面临的最重要困境，最大的问题是巨大的银行系统问题，农村人口向城市流动影响等等，当然，这些问题从一定程度上可以用货币政策进行调解，而可能的更加正确的做法恰恰是货币政策与其他措施的相互协调。”

　　据海外媒体猜测，今年65岁的马丁·费尔德斯坦被看好为格林斯潘的继任者。“总统对于人民币问题的态度会影响下一届联储主席的人选吗？”面对记者的提问，费尔德斯坦教授肯定的说，“不会，那是中国的事情，美联储的职责是美国的货币政策，总统不能对此施加影响。”