事业单位改革最新模式 北京海淀试验成立公共委

　　本报记者 秦旭东 见习记者 王世玲 实 习 生 秦 婴 北京报道

　　余小千最近忙得很。他刚刚被任命为“北京市海淀区公共服务委员会”(下简称公共委)常务副主任，现在他同时还是海淀区卫生局的局长。

　　7月18日，海淀区召开了深化行政管理体制改革试点启动暨区政府公共服务委员会成立 大会。这一天被海淀区区长周良洛称作是海淀发展史上“一个值得纪念的日子”。

　　在成立大会当天下午，卫生局就召开了改革动员大会。“牵扯面很广，很多事情需要理顺。”余小千的角色也逐渐从卫生局长向公共委常务副主任转变，不仅要理顺卫生局内部的机构调整和人员变动，还要研究公共委的新任务——怎么统一管理下属的事业单位。

　　从这天开始，新成立的公共委将作为区政府所属的正处级特设机构，代表政府行使公共服务类事业单位的管理职能，先期有29家卫生、文化类事业单位被从区卫生局和文化委划归至公共委旗下。

　　这个全新的机构，其名字里面“公共服务”四个字，被认为是当下中国政府改革中的“点睛之笔”。而这样的特设机构来统一管理事业单位，按有关专家评价，是“事业单位改革的最新模式，非常值得关注”。

　　“政事分开、管办分离”

　　这次改革，海淀区委宣传部副部长牛爱忠介绍说，总体上还是按照“先分类、再分别对待”的思路。“带有营利性的就直接企业化了，公益性的和准公益性的单位还是严格由政府管理，只不过是统一划归公共委。而带有行政职能的基本不变。”

　　按计划，接下来的一个月内，那些承担公益性和准公益性职能的事业单位，包括卫生局所属的区卫生学校、卫生局医院管理服务中心、海淀医院等26家单位，和文化委所属的海淀图书馆、区文化馆、博物馆等3家单位，都要完成划转工作。

　　而在三个月内，具经营性质的海淀剧院、电影管理处等，将转制为企业；另外，存在了40多年的海淀评剧团将被撤消。

　　除此之外，具有行政管理职能的卫生监督所、疾病预防控制中心和社会文化管理所、文物管理所等事业单位，仍将保留在相关行政职能之下。

　　“政事分开、管办分离”是这次改革的核心原则。周良洛表示，成立公共委就是要剥离政府部门“办事业”的职能，专司社会管理和市场监管。

　　剥离之后，卫生局内设12个科室将被“砍掉”一半，调整为6个。文化委内设科室由6个变为1个。卫生局和文化委的职能也重新被定位于“管宏观、定政策、做规划、抓监管”，不再具体负责微观的“人、财、物”的管理。

　　相应地，划拨出去的人员和职能将被归入公共委。公共委目前暂定行政编制为26人，它的职责被定位为：组织协调相关法规政策的落实，并参与有关行业规划和标准的研拟；管理所属单位的财务和审计；所属单位固定资产的管理和基建项目的组织实施；所属单位的人事和编制工作；所属单位的党群、精神文明和安全稳定工作。

　　“业务基本是旧的，人也是旧的，但是机构是新的，办事理念和工作程序流程等都是新的，调整需要一个过程。”牛爱忠介绍说。

　　“我们也是从18号会议后的新闻报道中，才具体知道这件事情的，但对改革早就有心理准备了。”海淀剧院的一位人士说，剧院早就“自收自支、企业化经营了，”转为企业之后，除了身份由“单位人”变为“企业人”要有个调适过程外，人事、分配制度和经营模式的转换对剧院的发展都是“利好因素”。

　　他们最关心的是怎么改制，是自主改制、成立股份公司，还是其他模式。该人士介绍，改制后剧院将归国资局管，据说有可能引进市场化的文化公司或者剧场管理公司来经营。

　　而医院系统的人们还在等待和观望之中。一家医院的副院长说，卫生局原来有“行政处”，现在改为“医院管理服务中心”，但管理模式和管理意识仍然是旧的，如果仍然执行“行政职能”，那就无法体现出“服务精神”。

　　那么，现在改由公共委来管微观、卫生局管宏观，多了一个“婆婆”，情况会怎样呢？管理模式的改变是他们最大的期待，“关键是两方面的职能要划清，千万不要扯皮。”

　　多重公共目标的整合

　　事实上，海淀区公共委的成立，是北京市行政管理体制改革棋局的一个先行试点。

　　先前，北京市编委出台了关于海淀和怀柔改革试点的工作方案(2004年1号文)。海淀的重点在事业单位改革。试点方案在今年5月经过了北京市委的批准。改革的目标主要有三个：

　　解决“政事不分、管办不分”的问题，政府职能部门不再操办事业而是尽力于社会管理；解决政府公共服务资源分割的问题，提高统筹能力和管理水平；解决事业单位人财物的管理，建立新型管理体制。

　　例如，由公共委统一进行微观管理，像卫生局这样的政府部门就能避免既当“裁判员”又当“运动员”，可以比较超脱地进行监管。

　　而公共委的管理，也将改变过去直接行政命令下的方式单一、过于僵硬的模式，将扩大事业单位自主权，完善其法人治理结构，推进事业单位依法独立运作，创建自我管理的现代运行机制。例如，公共委对所属事业单位，只进行法定代表人的考核任免，其他人员由单位自主聘任。

　　更重要的是，在公共服务方面，公共委将以政府代表的身份，“花钱买服务”，与事业单位和其他社会主体建立契约式的管理模式。具体而言，它可以采取合同外包、招投标、民办公助等形式，引导多元化的社会主体参与公共服务提供，公共服务资源配置由部门内走向全社会。

　　“比如，每年的高考体检、征兵体检，由公共委去招标，哪家医院中标了，就把钱给谁。”牛爱忠举例说。

　　“这是个很好的试验，我赞同他们的探索。”按照世界银行高级专家张春霖的理解，“管办分离”，海淀改革的关键是把购买方和提供方分开，即“花钱买服务、契约式管理”。

　　这种结构下，卫生局相对比较中立，站在患者一边，任务是宏观规划和监管，目标是区里的百姓享受好的医疗服务；而公共委这样的机构有利于非政府组织的参与，具体方式，可以靠公立医院、民办医院，或非营利的机构。

　　不过，张春霖提到，这种模式有两个难点，一个是服务提供方要有充分的竞争，再就是购买方管理合同的能力能否达到要求。

　　回龙观医院一位人士也提到，事业单位都专注于某些具体专业领域，公共委把这些事业单位接过去，管理也可能面临专业性考验。

　　张春霖还建议，有必要考虑业绩评估的问题，可以让消费者或患者参与。“老体制下，卫生局和医院是在一个板凳上。现在卫生局自己不办医院了，由公共委办，卫生局要和患者坐在一个板凳上，一个很重要的工作，就是站在消费者的角度去评估医疗机构的业绩。公共委的评估是服务提供方的内部评估，卫生局的评估应该成为来自消费方的外部评估。”

　　国家行政学院教授汪玉凯特别指出，公共委没有行政执法职能，只是个政府特设机构，它统一把服务类事业单位纳入管理，管人、管事、管资产，类似于国资委统一管理经营性国有资产。

　　海淀区的试点工作通知中也提到，“公共委将作为构建区政府公共服务体系的骨干力量，尽快理顺内部管理及外部衔接工作机制，像推进经营性国有资本有序进退一样，加强对政府公共事业资源的整合。”

　　张春霖对此的理解是，“公共委代表政府对事业单位履行类似所有者的职能”。当然，“这些机构不是企业，公共委不可能像国资委那样成为非常明确的股东，但它的职能，如财务管理、固定资产管理、存量资产整合、投资项目的组织和实施、编制和人事管理包括任命法定代表人等，大致上可以理解为所有者职能。”

　　河对岸的方向：理想政府模式

　　尽管试点才开始几天，公共委位于中关村的办公场所都还未正式开张，但是很多关注的目光，已经聚焦在高校、科研院所和高科技企业云集的海淀。

　　在汪玉凯看来，把政府改革和事业单位改革进行整体设计协调推进，是海淀试验最有价值的探索。“过去的问题是政府改革孤军深入，行政编制不够，就用事业编制，玩数字游戏，事业单位往往成为政府改革的避风港。”

　　在7月上旬的中国改革高层论坛上，“综合改革”已经成为26年后中国改革新的主打歌。事业单位改革是继国企改革和政府改革之后的重要改革任务。

　　这里面涉及政府定位的重大转型——由经营型转向服务型，要把财政的大头投向公共产品提供，而不是竞争性经济领域。事业单位改革理顺了，“政府这边不缺位、那边不越位，公共服务有效提供了，市场那边也就有活力了。”汪玉凯说。

　　海淀在这方面确实有一定优势。牛爱忠说，近年来，区政府财政支出大头都在市政基础设施和社会公共服务，很少搞经济投资项目。这也是海淀可以大胆试验的原因之一。

　　海淀试验，也引起了中央政府各个层面的关注。国家发改委经济体制综合改革司副司长张丽娜告诉记者，尽管这些年各地事业单位改革的探索已经不少，但现在全国性的综合方案和整体配套措施还没有。海淀试验已经受到发改委的注意，综合改革司信息处将会去海淀调研。发改委在课题基础上，将会提出政策建议。

　　张春霖也说，改革到现在，“可以说摸着石头过河已经走到河中央，正在找河对岸的方向，”因此每一种积极的探索都值得关注。

　　不久前，由张春霖主笔，世界银行发布了一个对中国事业单位改革建言的报告。而同期，几个高端的政府课题组正在加紧研究，包括国务院发展研究中心和中编办(中央机构编制委员会办公室)、财政部的联合课题组，国家发改委主持的课题组。

　　记者还了解到，中编办目前进行的不仅仅是课题研究，有关事业单位改革的综合性政策性文件正在起草当中。这项工作一直在做，不过今年可能会拿出正式的草案稿来，经过讨论由中央高层拍板后，整个事业单位改革的大方向应该就会清晰了。