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本报记者 牛晓波
北京报道
6月21日下午，世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局公布了题为《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》的专题研究报告。
按照该课题负责人、世行中国局专家张春霖的说法，为改变中国事业单位改革目标模糊、标准不清的现状，报告建议应该在中央政府成立一个包括国务院核心机构、主要行业部门和地方政府代表的事业单位改革领导小组，并在新建立分类标准的基础上，对现有事业单位进行有区别的重建。
政府直接付费给“家长”？
“随着收入差距的不断扩大，依靠向使用者收费为公共服务融资的方式，越来越阻碍低收入人群获得必要的服务，而这与事业单位的改革密切相关。”张春霖说。
他认为，过去以“推向市场”为目标的改革，在公共服务领域引入了一些不合理的激励机制。而随着事业单位人员的不断膨胀，导致政府增加的投入并未带来人们期盼的公共服务收费价格下降，而是更多地被用在了人员开支上。
数据显示，2000年到2002年期间事业单位从业人员增加了23%，平均报酬增加25%，总的人员支出高达91%，虽然国家总的预算拨款增加量达82%，然而，除了几项国家强令减少收费的服务项目外(如义务教育)，增加的投入似乎并未相应降低各种收费标准。
在卫生领域，已有许多省市，包括北京和上海，已经宣布计划把一些国有医院公司化并引进私有产权。此前，江苏省宿迁市把所有医院都民营化的事件成为争论的中心。在其中一所被一个医生以1.3亿元买下的县级医院里，甚至连救护车部门都被要求自己创收，支付成本。
日前，卫生部政策法规司一位官员在接受媒体采访时表示，“卫生部从来没有出台过医院市场化的政策，也没有说过医院可以卖掉。”
国务院发展研究中心社会发展研究部副部长葛延风也认为，市场化取向违背了医疗卫生事业发展的基本规律。卫生体制市场化变革所带来的消极后果，主要表现为医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下。
大多数发达国家的经验表明，核心公共服务仍是由政府提供的。
世行的报告显示，上世纪以来，在为公共服务付费方面，相对于私人市场，国家的作用越来越大。
而针对政府投资公共服务的效率担忧，世行报告提出了一个改善事业单位问责制度和绩效管理的新途径，即通过改变政府付费方式，从直接补助服务提供者(如学校)转向补助用户(如家长)并允许他们选择提供者，在提供者中引入竞争，使公众参与到公共服务提供的监督评估过程中来。
首先要改革预算管理
报告认为，考虑到中国收入差距的扩大，如果想让这些事业单位为更多的贫困人口和农村人口提供服务并达到一个恰当的最低服务标准，“可能需要更多的政府投入”。
但是，目前中国的问题是，一些市场已经可以调节的领域依然享受着政府提供的资金，如工程规划、建筑设计等。同时，教育、医疗等至关重要的核心服务的资金却严重短缺，尤其在贫困地区最为突出。而相比中央和省级的事业单位较充足的经营所得，县级以下事业单位则主要依赖预算拨款。
更多迹象表明，政府的资源投入增量越来越多地被用于增加人员和提高工资。这种现象在基层尤为明显，2000到2002年，虽然预算拨款增长了85%，但县级事业单位的从业人员数却增长了84%，人员支出则增长了107%。目前，在县、乡两级事业单位，人员支出所占比例相当于中央一级的2—3倍。
统计数据表明，中国的政府支出已经占到GDP的22%，在东亚地区并不低。而事业单位的政府支出大约占各级政府综合预算经常性开支的1／3。因此，报告提出：“改革必须集中关注的是重新确定优先顺序和重点领域。”
报告认为，更好地协调预算资源与政府工作重点之间的关系，首先就要改革预算管理。报告抨击了许多地方政府在很大程度上仍然遵循的增量预算方法，认为“使用这种方法，一些活动即使已经不是政策重点，其经费也无法削减”。
以一系列常用指标来衡量，中国已经成为世界上财政分权化程度最高的国家。地方政府在预算总支出中占到了70%，县乡两级政府占卫生支出的55%-60%，教育总支出的70%。
而随着地区间收入差距的扩大，服务提供的地区差距也越来越大，很多贫困地区的卫生／教育等关键服务提供严重缺失。
对此，报告提出，“下一步的任务是，政府的财政安排必须进行根本性的改革，其中包括这样一种可能性，即那些最重要的服务——如基础教育和公共卫生——的付费责任，可能不得不转向更高一级的政府，就像2001年的农村教育改革那样。”
独立事业单位实行理事会式管理
一直以来，我国事业单位改革的措施是按分类不同而有所区别的，分类的核心概念是“公益性”，政府在考虑继续保留事业单位的国有属性并向事业单位提供资金时，最常用的一个标准是“公益性”。而报告认为，在不同经济性质的服务中，这种方法难以将政府所承担的角色区分开来，也无力全面考虑不同部门和不同地区的多样性。
报告建议，政府应采用一种更加分散化的评审和分类方法。在法律意义上区分直属事业单位和独立事业单位。直属事业单位直接附属于核心政府部门、没有独立的法人地位、不独立核算、不享有独立贷款权。其创收行为应最小化，并置于与核心政府部门一样的严格审计之下。
除了少数监管机构之外，直属事业单位结构可能适合大多数行政执法类事业单位，以及直接向政府部门提供服务的事业单位。
独立事业单位可定义为具有独立法人地位、独立核算的事业单位。独立事业单位可以创收，但必须遵循严格的会计、审计和报告制度。一些独立事业单位可以实行理事会式管理模式，实现有限创收，并享有独立贷款权。
张春霖认为，按照这个标准，现存几乎所有公立学校和医院都可以划归独立事业单位。但他同时强调，只要享有独立贷款权，就应该属于可以破产的单位，独立事业单位在这个问题上需要有足够的心理准备。
事业单位裁员尤其要谨慎
报告显示，据此前公布的统计数据，中国有100多万个事业单位，职工总数接近3000万人，占公共部门就业人数的41%，其中包括60%的受过最良好教育的专业技术人员。
国企改革的经验说明，控制改革对职工的利益损害，对于改革的成功至关重要。潜在的受损失者可能会对改革进行有力的抵制，使改革面临很高的瘫痪风险。而如果改革按照改善激励机制的要求进行人事和薪酬制度改革，某些事业单位职工会有所损失。
报告认为，为避免使政府面对像国有企业改革那样的下岗压力，事业单位改革可以采取一种和国有企业改革不同的方式，采用比国有企业改革更稳妥和更缓慢的方式裁减事业单位富余职工。但在此之前，重要的一件事情是要尽早关闭新职工进入现行体制的通道。
报告特别指出规范管理预算外资金时谨慎的重要性。因为这类资金，经常是事业单位职工及其上级主管部门官员的共同利益来源。有数据显示，这部分收入在一些事业单位职工和主管部门官员的收入中很可能占有相当大的比例，而由财政预算提供资金对受损失者给予补偿，又是国家所负担不起的，也是不应该的。
报告谨慎地建议，下一步改革面临的挑战之一便是找到一个现实的方法，使来自潜在受损失者的阻力最小化，而对公共部门的工资级别体系进行全面审查可能有助于找到出路。
“对于那些已经安排转制为企业的事业单位来说，养老制度改革是一个相当紧迫的问题。我们建议，尽快建立一个统一的全国性养老金政策框架。”张春霖说。
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