事业单位改革期待时间表

　　世界银行长达两年对事业改革的专题研究，引起人们对事业单位改革战略与紧迫性的再度关注

　　□本刊记者 李琰/文

　　经历了25年的自发和局部探索之后，仍然没有人能够清晰地回答——中国的事业单位 改革究竟到了什么阶段？下一步向何处去？时间表会如何安排？

　　全国人大常委会副委员长成思危曾经牵头对事业单位改革做过研究。在他看来，事业单位的改革是“摸着石头过河”，但到现在“连河对岸在哪里都还不大清楚”。

　　世界银行2002年始对事业改革进行专题研究。世界银行北京办事处首席经济学家郝福满认为：“中国的事业单位改革和国有企业改革一样重要，但更加复杂。”

　　6月21日，世界银行长达两年的研究报告终于有了结果。洋洋4万余言的报告《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，集合了各领域一流专家的智慧和努力，试图对中国事业单位改革的整体目标和战略方向进行重新思考。

　　此报告公布，引起人们对事业单位改革战略与紧迫性的再度关注。

　　张春霖，世行高级专家，此课题的负责人和报告的主笔。曾倾力于国企改革研究并颇有建树，但最近三年，他把全部精力投入到事业单位改革的研究中。

　　“全面改革事业单位体制势在必行。”张春霖认为，经过20多年的改革开放和高速经济增长，中国正面临着公共服务提供方面的严峻挑战。“在目前收入差距迅速拉大的情况下，很多人得不到最基本的公共服务，很多地方老百姓看不起病，上不起学。事业单位的改革已相当紧迫。”

　　共识与分歧

　　“事业单位”是中国特有的名词。1998年，国务院的一个条例将其定义为“国家为了社会公益目的”设立的“社会服务组织”，从事教育、科技、文化、卫生等活动。粗略统计，目前中国的事业单位多达130万家，职工总数近3000万人，资产近3000亿元。

　　据《财经》了解，在世界银行此次调查报告之前，各方学者已就事业单位改革成立了多个高级别课题组。2000年前后，全国人大常委会副委员长成思危领导的课题组，便为此项改革确立了以非营利机构为中心的“目标模式”。

　　此后，国务院发展研究中心、中央编制办公室、财政部也以联合课题组的方式，展开事业单位改革研究。有关报告全文未公开出版，目前可知该课题组对事业单位已经“过度市场化”颇为忧虑，主张“公益性社会服务”应该由政府直接组织，并警言改革者应对“非营利机构提供服务”这一制度创新构想保持适度谨慎。

　　2003年前后，科技部研究中心与财政部合作的课题组也发布了一份调查报告，提出政府可以以灵活方式，直接提供或从非政府部门购买公共物品，同时也对“市场侵蚀公共服务”发出了警告。

　　《财经》还获悉，国家发展和改革委员会目前正在牵头进行一个关于事业单位改革的跨部门联合研究项目，其下十余个行业的独立研究报告预计将于今年下半年完成，并向社会公布。

　　据发改委综合改革司范恒山司长披露，发改委的相关研究，把事业单位重新定义为“介于政府和企业之间的、进行社会服务和公益性服务的组织”，其基本特征是“非政府、非企业、非赢利”；在此基础上，对事业单位进行“分类改革”。

　　这些来自不同方面、不同角度的研究有一个共识，即不是所有公共服务都需要政府提供，因此要按照市场经济的思路对事业单位进行改革。而在改革的具体目标和实施方式上，以上研究大致可以分为两类观点：一是注重市场机制的作用，强调把事业单位“推向市场”，为此需要对现有事业单位进行重组和撤销，以解决事业单位机构臃肿、人浮于事的弊端。二是认为，过去在公共服务领域进行的改革已经过度市场化；公共服务提供不能都推给市场，政府应该承担起自己的责任。

　　相对于这两种观点，世行更强调中国事业单位的复杂性，认为问题并不在于“市场多一点好还是少一点好”，而要具体观察每个事业单位所在服务领域“到底是市场失灵还是政府失灵”，才能判断应该交给政府还是交给市场。

　　分清服务领域至关重要。对此，该课题负责人、世行高级专家张春霖进一步阐释说，应当从其具体产品判断是市场失灵还是政府失灵，然后据此进行分类管理。比如政府部门培训中心，其中很大一部分是旅馆业务，完全可以市场化；而相应的专业培训，有的涉及国家机密或者具有较强专业性，则可以转由相关政府部门下属的培训办公室来处理。

　　与之类似，多数科研院所大量从事市场咨询业务，也可以成为独立的市场主体，其承担的少量诸如制定行业标准之类具备公共物品性质的内容，可以通过政府采购的方式委托进行。这样，就可避免从整个机构角度进行“公益”或“非公益性”分类的尴尬问题。

　　重新界定政府角色

　　对于中国事业单位的现状和存在的问题，学者们的研究也多有触及。

　　国研中心课题组负责人葛延风在他的研究报告中提出，目前中国事业单位体制存在两大问题：一是政府职能“越位”，其突出的表现是，仍有大量经营性机构提供的产品与政府社会职能无关，仍存在于事业单位之中，并由政府进行组织生产。

　　二是市场化过度。如一些承担社会公益职能、不应市场化的机构却被推向市场。这些机构在进行企业化改制或企业化运行后，将盈利视为第一目标，其公益目标大大削弱。某些机构甚至以损害社会公益目标为手段获取经济利益，最终结果是政府职能和国家目标的实现受到严重影响。

　　张春霖认为，究竟是“政府越位”还是“市场过度”，不宜作简单笼统的判断。例如，在医疗和教育领域的改革中，从付费的角度看，市场化速度很快；服务提供的总成本中，个人负担的部分在过去20年呈直线上升趋势。但从服务提供的角度看，教育和医疗领域市场化的程度并不高，绝大部分义务教育和公共医疗机构仍是国有机构，私人部门和其他组织形式的非营利机构的参与程度依然很低。

　　避免简单的是非判断，就要求考虑重新界定政府角色。现代国家在公共服务提供中的角色，是要保证社会公众能够在可承受的价格范围内，获得足够的公共服务。张春霖根据有关数据指出，从行业分布角度看，当前中国事业单位的主体部分，仍然是最基本的教育、卫生、科技、文化和农业技术服务领域的公共服务机构；教育和卫生两个行业的职工，占事业单位全部职工人数的70%。进行事业单位改革的方向，不能忘记这个基本事实。

　　根据经济学原理，教育和医疗典型具备公共物品属性、外部性、自然垄断性和信息不对称性的特点。“教育和医疗行业不能完全遵从市场逻辑。比如说，市场的逻辑是‘如果你买不起宝马车，你就不要开’，但你不能把同样的逻辑用到教育和医疗领域，说你‘上不起学就别上，看不起病就等死’。这是不行的。”张春霖说。

　　“政府有责任让老百姓得到好的公共服务，这是事业单位改革的最终目标。”张春霖说。

　　财政改革无从回避

　　很多人在议及事业单位改革之初，习惯于将视线集中于事业单位的冗员庞大、机构臃肿、人浮于事的问题。沿此逻辑，过去20年间事业单位改革的通行做法是“撤并”和“转制”，以及削减财政预算拨款，将事业单位“推向市场”。这种改革被称为做“减法”。

　　“减法”触及许多部门和人员的既得利益，必然引起震荡，因此广被关注。但实际上能够用“减法”剥离的，只是现有事业单位体系的外围内容，而非主体。

　　改革必须触及事业单位的主体部分，即提供公共服务的事业领域。依此，改革的要点和更为困难的，是如何构建一套能够有效地向社会大众提供公共服务的机构体系和机制。这又被称为“加法”。

　　“这两个方向，一个是‘破’，一个是‘立’。两者之间，后者的意义也许更为重大，也更难、更复杂。”张春霖对记者说。

　　正基于此，世行报告提出，改革不可避免会对某些事业单位职工的工作、工资、奖金和退休金产生负面影响，但不大可能像国有企业改革那样，出现全国性下岗压力。正确的改革方向，应是建立一个既适用于事业单位职工、又适用于劳动力队伍的统一的全国性养老政策框架。

　　在重新界定政府提供公共服务角色的基础上，以制度“加法”而不是机构和预算“减法”为思路，设计事业单位改革措施，其最大的挑战来自对公共服务领域相关的财政制度的全面改革和重建。

　　“国家提供的公共服务能否得到落实，归根结底取决于地方有无财力。这一点在基层尤其明显。”张春霖指出，在贫困地区，甚至最优先的关键服务，如小学义务教育、农村基础技术服务以及疾病控制中心和类似的机构，也常因缺乏基本的资金支持而难以进行。2003年的SARS危机，就暴露出支出不足导致公共服务缺失所引发的严重社会后果。

　　正是意识到财政支出对公共服务提供的重要支撑作用，2000年至2002年，国家事业单位的预算拨款由3620亿元增加到6590亿元，增长了82%；投入事业单位的预算支出，从占GDP的4.1%提高到6.4%。

　　但耐人寻味的是，与此同时，事业单位创收收入增长了43%。然而，事业单位尽管在创收上多有斩获，却不会自动降低各种收费标准。低收入人群越来越因没钱付费而难以获得必要的公共服务。

　　这是一个扭曲的公共服务付费体系：一方面，政府必须依靠有限的财政收入和公共资源，为一部分影响国家政策目标实现的必须公共服务“埋单”；另一方面，公共资源的稀缺性，仍在为一些无论公平还是效率都不需政府干预的活动提供创利的机会。因此，政府要做好“加法”，必须进行财政体制改革；换句话说，就是“让钱花得更值”。

　　对此，一个基本方略是改革国家财政预算管理体制，明确政府在一些必要的公共服务提供中的责任，保证公共资源分配的优先次序。改变过去以“养人”为主的软预算约束，变为以“做事”为目标的硬预算约束。一个普遍的现象是，地方各级政府收入明显不足，又难以从政府间财政转移支付体系中得到任何帮助。20世纪90年代以来，随着地区间收入差距的扩大，很多贫困地区的教育和卫生等关键服务提供严重不足。

　　要解决这个问题，必须考虑改善公共资金的纵向分配机制，建立政府间财政支付体系。张春霖认为：“国家通过财政手段干预公共服务提供，重要内容之一就是合理划分各级政府的财权和公共服务提供方面的责任，并以转移支付等手段支持经济相对落后的地区。”

　　加强问责机制

　　提供公共服务不仅需要合理地配置公共资源，加强监管亦是保证。

　　对具有强烈外部性特征的公共服务提供者进行有效的监督和约束，关键在于公众、事业部门和政府三者间建立起一种三角形约束框架。国家发改委综合改革司副司长张丽娜提出了一个直观的比喻：“中国过去的事业单位体制中存在‘管办不分’的问题，政府既是服务的提供者又是服务的监督者；推行‘管办分开’改革，就是要在政府和公众这‘两角’中间再拉出一个角，这样就可以实现三角稳定结构了。”

　　随之而来的，还有更为复杂且具体的监管和激励机制问题。这涉及财政监管、人事制度、薪酬制度和社会表达机制等方方面面的改革与制度重建。整体而言，中国的事业单位改革可能是长期和渐进的，不太可能根据某一蓝图采取“大爆炸”式的改革战略。

　　世界银行的报告建言：鉴于改革的复杂性，中央政府需要认真考虑改革的组织、原则、计划和阶段划分；可以成立一个事业单位改革领导小组，直接在国务院领导下工作。改革领导小组的工作包括对事业单位进行统计调查，获得关于事业单位的详细信息；制定总体改革战略，包括改革原则、阶段划分、时机选择和改革责任；准备法律法规草案和修改法律法规的建议；准备绩效管理的框架文件；协调中央部委和地方政府的改革行动等。

　　“如果说改革是‘摸着石头过河’，中国事业单位改革20年来已经离开了此岸，已经行至河间。现在要做的事情，就是搞清楚彼岸在哪里，以及踩着哪些石头过去。”张春霖说。