金人庆问计财政预算改革

　　本报记者 汪生科 罗小军

　　北京报道

　　财政转轨信号

　　虽然金人庆今年不需要在两会上做报告，但这位财政部长也没有闲着。3月4日上午，财政部部长金人庆召集了17个省市财政厅的人大代表和3个财政系统的政协委员，开了一个座谈会。

　　据本报了解，这次座谈会，按照原来的安排，本来是配合保持共产党员先进性教育，请代表和委员对财政部的工作作风提提意见。“但是大家谈着谈着就谈到工作上去了。”与会的财政部预算司司长张弘力说。

　　综合与会人员的介绍，会上大家谈了很多问题，谈得最多的还是财政预算的会计核算制度。

　　预算编制和预算执行，正是近年两会上代表委员每每谈论的要害问题。但仅此两项，改革远未完成。参照国际上的经验，一个完整的财政系统由几个密不可分的部分组成：预算、政府会计、政府报告、政府审计、国库、收支分类、统计、财政信息管理系统等。

　　根据打造公共财政的改革目标，目前的财政预算改革显然还要往前推进。参会的上海一位政协委员就转述金人庆的话说，“财政预算制度，执行力和透明度都好了，但还有很多值得改进。”

　　参会的全国政协委员郑健龄倾向于认为，这场座谈会，是财政部释放出的一些改革信号。

　　会计核算争议

　　会议整整开了一个上午。大家轮流发言，但由于时间紧，只有不到一半的人轮到了这个机会。

　　当今各国政府，财政预算的会计核算主要有两大类：一个是收付实现制，一个是权责发生制。

　　我国政府预算主要实行的是收付实现制。1997年6月25日，财政部出台的《财政总预算会计制度》中规定，总预算会计核算以收付实现制为基础。

　　所谓收付实现制，按照财政部财政科学研究所研究院刘尚希的解释，是说以实际发生的现金支付为基础。如一个单位有1亿元的年度预算，在收付实现制下，该单位在年度内有1亿元的现金支出权，超过了自然要说明，但是如果用不掉，剩下的也不能转到下一年度用。

　　“收付实现制下，即使用不了话，不用白不用，这导致了年终突击花钱。”全国政协委员郑健龄说。

　　收付实现制，不仅有此弊端，在地方财政厅厅长看来，还给地方财政预决算编制带来混乱。一个事例是，2003年广西财政年度决算都完成了，中央转移支付的钱才到位，当时的人大代表还以为是钱用不完。

　　“问题是年底，计委才下项目，中央年底才给我钱，或者明年才给我钱，我当然花不出去。”安徽省财政厅厅长朱玉明解释说。

　　在朱玉明看来，这种情况按权责发生制来操作就比较好——“发生了，就算你支出了”。因为权责发生制，是按权责发生的时点决定预算的收支：总的给了，今年没有用完，明年可以接着用，根据项目进度来用，不管是否发生现金收支。

　　“都有优缺点。”会上有人提议说。最后达成的总的意见是，要分类指导，不能一刀切来“下药”。

　　本报就此问题采访了财政部预算司一位官员。该人士承认此前已经有类似声音，但是他明确地说，“权责发生制暂时实行不了。”

　　他认为，权责发生制是根据权责发生的时点来决定预算的收支。但我国财政预算现实是，当年有大量已列支而未支事项，如果用权责发生制，可能出现漏洞。

　　“权责发生制下，预算给你后，这种节余是虚假节余，但是这事还要办，真到了要办的事，做起来很复杂，不是一下子能办到的。”

　　该人士还谈到此间的一个危险倾向：资金都列支后，单位容易沉淀了大量资金，有可能造成资金挪用做别的事。

　　记者就此征询另一位全国人大代表、原上海市财政局分管预算的副局长程静萍的意见。程从人大代表审议的角度，给出了否定性倾向的看法：“现在实收实付制，代表都看不懂，权责发生制更容易让代表糊涂。”

　　不过，财政部预算司司长张弘力说：“权责发生制，在总预算会计里面可以考虑实行。”

　　财政部门改革超前？

　　虽然只有一个上午的座谈，但代表委员们意犹未尽。全国政协委员郑健龄说，“全部谈开来，一天一夜都谈不完。”

　　记者从财政部获悉，财政部预算改革下一步的改革计划是会计科目的体系变化，会计核算体系还不是当前改革的重点。

　　而地方财政厅厅长们之所以着眼于改革政府会计核算，这里面潜藏着这样一层逻辑关系，就是财政部门编好预算后，预算报告跟各预算单位脱节。

　　一位省财政厅厅长举例说，他们一般从3月到12月编制下一年度的预算草案，预算做好后，拿到人大财经委审核，审核过后，拿到省委省政府。“但没过两三天，很多部门，如发改委就提出一个计划要钱，而这些钱不在已经上报的预算方案里头。”

　　这位财政厅厅长很无奈地说，“但我的钱都已经安排下去了，如果我先预留一笔钱，那么人大就要问我们，你们留一笔钱干什么呀，是不是要滥用职权，是不是财政厅自己要用掉。”

　　造成这种情况的原因，在于部门并不是都能在预算编制期间把预算计划都报上来，下一年不可预见的事情，往往没有申报。

　　另外，根据一位地方财政厅厅长的叙述，地方财政部门在分配财政资金时，还受到部门的牵制。

　　“我们的预算报告没有说明把钱花到哪里，预算没有说明如何花钱，比如水利多少，三农多少，那个项目多少。在我们国家，预算要分到具体项目，还要经过计划委员会和农委等很多部门，所以财政部门说不好钱该花到哪里，也说不清楚的。”上述人士透露说。

　　而细化、明晰的项目预算，正是人大代表审议财政预算时所要求的。在审议今年的全国人大预算报告时，一位财政系统出身的人大代表就向本报指出，“有些重大项目表述不清。”

　　财政预算上的这些问题，不光是财政部门一家的事，财政部门只是综合矛盾的反映。在一位财政厅厅长看来，跟其他部门比起来，财政部门还算是改革超前了，其他部门改革没有跟上。

　　“我们建立了部门预算，细化预算，但是我们没有建起来好的预算管理，因为这需要各个部门协调好。”上述人士说。

　　预算管理改革待推

　　不过，预算管理上的问题，情况也在改变。从2001年开始，财政部启动了国库集中支付制度的改革试点。也是从这时开始，财政部才设立了国库司。

　　国库管理主要体现在两个方面，一是国库对财政资金的现金管理；二是国库及时提供准确的预算执行报告。

　　根据财政部国库司有关人员的介绍，我国国库管理体制改革的基本思路是：建立以单一帐户体系为基础，财政资金的缴拨方式以集中收付为主要形式的现代国库管理制度。

　　作为过渡，我国的国库管理制度还不能做到只保留一个国库单一帐户，而是设立了五类帐户，分别是：

　　第一、国库单一帐户；第二、财政部门的零余额帐户以及相应为预算单位开设的零余额帐户；第三、小额资金帐户；第四、预算外专户；第五、特设过渡性专户。

　　“趋势是逐步地以国库单一帐户来保留和核算所有的财政性资金。”财政部国库司上述人士说。

　　经过四年时间的试点和摸索，2005年开始，国库集中收付在中央和地方全面推行。

　　五类帐户的改革方案，显然是财政部协调各方利益的一个折衷方案。而目前的预算执行，预算上的硬约束，除了财政部门，还要部门的自觉执行，“特别是单位首长自觉执行”，财政部一位人士说。

　　上述人士谈到了要完善监督体系的问题——“监督体系要发挥作用才行，而监督体系应该是全方位的，不是单单财政部某个部门，审计机关、单位首长要自觉执行。”