上海财税集权逆动 | ||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2005年01月12日 05:28 21世纪经济报道 | ||||||||
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本报记者 罗小军 周 扬 尽管2004年，上海地方财政收入首次突破了1000亿大关，可2005年的上海，并不会因此而轻松——无论是与中央之间，还是与自己下辖的各个区县之间，上海都正步入新一轮财税改革的深水区。
2005年的“一步半改革” 2005年，上海市的财税管理机构正迎来一场前所未见的变革风暴，突破将从上海市财税系统的8个“条线”分局的撤改开始。 记者近日获悉，从2005年开始，上海市属8个财税分局都将改头换面，大部分征管功能会被归并到各区的分局。 这无疑会带来复杂的人员分流问题，“原来的条分局工作人员将按照整所、整科的形式分流到各区分局。该退的退，该离的离，同时补充税务稽查人员的队伍”。 而如此大的动作，起源于2004年上海提出的一个三年财税改革计划，其核心是要实现财权与事权相统一、财力下沉，“属地化征管，地方税分享，特大企业集中征管”是改革的最终目标。 按照2004年底上海市委常委会议精神，上海三年财税改革将在2005年“再完成一步半”。在这“一步半”的大踏步改革中，以“条块结合”为特征的上海税收征管旧体系，将伴随着6个财税分局的撤销和2个分局的更改而逐步走向消亡。取而代之的，则是以属地化征管为主要特征的新体系。 记者了解到，在原来的上海市税务征管机构中，包括了市属8个财税分局、1个财税监督稽查局和19个区县税务局。 上海财税系统内部人士介绍，第一至八分局承担了不同行业的税收征管工作，如一分局分管钢铁、重工业；二分局分管化工、纺织等——这8个分局按条线将上海大型企业的税收牢牢掌控。19个区县税务局则只对辖区内的其他企业税收进行征管。 上海财税干部教育中心实训部主任龚振勇告诉记者，“现在中央要求属地化征管全国一盘棋，上海原来的8个分局就是属于条线的，自然属于撤改并行列。” 事实上，从2004年开始，上海撤改8个条分局的工作已经逐步展开。原分管出口退税、金融和商业的四分局已经被撤销，其金融业的税收征管归并到保留下来的第三分局，其大部分工作人员和其余业务并入浦东新区分局；五分局已经撤销在金山石化的征管职能，并入金山区分局——“这就是改革的前半步”。 据上述财税系统人士透露，接下来的“一步半”是：从2005年开始，原来的一、二、六、八分局将转为税务稽查局，可能按照“东西南北中”的区位分管整个上海的税务稽查，在行政级别上与原来的财税监督稽查局平行。而三、七分局将继续保留，负责特定大型企业的税收征管，一、二、六、八分局撤销后的部分业务也转入三、七分局。 “按区设立税务征管局，跨地区设立税务稽查局，由市直属领导。”记者手头的一份上海财税改革方案显示，“征稽分离”是实现新一轮税改的首要工作。 财力下沉 “实现税收属地化征管，一方面缘自中央的要求，另一方面，则是由于各个区县在新一轮发展中对财力下沉的呼声不断高涨。”有专家向记者分析。 龚振勇进一步指出，地方政府在经济发展过程中，财政短缺普遍比较严重，但现行预算法规定地方政府无权放债，“实际上地方政府通过变相操作，发债比较普遍，并且数额不小”。 龚说，带来的问题便是财政风险的增加，这在客观上反映出财力下调的紧迫性——而上海此轮财税改革的一系列动作正是将最终实现财力下沉作为目标的。 “属地化改革后，将减少很多环节，大大提高征管效率。”上海普东税务师事务所蒋先生告诉记者。 具体到此次改革，上海财税干部教育中心实训部副主任倪永刚指出，以前条块结合造成一些管理上的模糊和缺位，由此带来很多纠纷，“比如某个企业明明在杨浦区，并明显享受了杨浦区的各种投入和优惠但其税收征管却不属于杨浦区区局，造成交叉。” “肥水流入上级田”影响了辖区政府对本区企业财政支持的积极性。 龚振勇分析说，属地化征管总的思想是加强征管、提高效率。在实现属地化征管后，削减了条，明晰了块，“投入和产出就会很清楚，地方管理很方便”，同时有利于消除条与块的矛盾。 而从区县政府来说，这两者之间有因果承袭。区县征管效益的提高与财力改善密切相关。 先行试点的浦东新区税务分局于2005年1月1日正式开始运作。浦东新区国家税务局、地方税务局机关内设机构调整为13个处室，撤销原浦东新区分局下属一、二、三分局，原来各分局共30个基层税务所撤并调整为25个基层税务所；原外高桥保税区分局调整为非全职能分局；暂时保留下属稽查局。 在税收分享方面。浦东新区属地征管的各项地方税收收入，分税种按固定比例分别解交市和浦东新区两级金库，作为市与浦东新区两级政府的财政收入。市与区分享比例为：增值税、营业税、城建税、企业所得税、外资企业所得税按40：60分享；个人所得税按30：70分享。 税收返还方面，以2003年为基数，新区分享的地方税收入小于实际取得的地方税收入的差额部分由市财政作为基数返还给浦东。市分享收入年增长率1：0.5系数确定返还。在试行“税收属地征管、地方税收分享、基数差额返还”的财税体制改革的同时，仍维持现行浦发基金政策，并加大对张江园区的支持。 据知情人士透露，在浦东试点之后，其他区县的改革也将陆续跟进，整个撤并工作将于2005年内完成。 与浦东新区改革方案相区别的是，上海其他区县将实行四种形式的“分类指导、差别政策”财税体制改革。连同浦东新区的形式，被称为“11863计划”(详见本报2004年3月文章《443亿财力来龙去脉 上海财税新政》) 龚振勇总结，上海这一轮财税改革，实质是上海市政府和区县的财政分权问题，方向是降低重心，“因为经济发展必须依靠基层来完成”。 集权：逆动还是传递 就在上海应各区县强烈要求，终下决心落实财政下沉改革步骤的同时，2004年中央启动的新一轮全国税改，却仍有继续将财权向上集中的趋势。 据上海财经大学公共管理学院教授胡怡健的研究报告《新一轮税制改革对上海财政经济影响实证分析》：2004年，我国10年一次的新一轮税制改革开始启动，可概括为“降低进口关税税率，调整增值税出口退税政策，增值税转型试点，统一企业所得，实行公路交通费改税，调整个人所得税征税模式，城乡税收一体化，城镇房地产税费制度改革”这八大内容。 胡怡健认为，新一轮税制改革主要在于合理税制，但对中央和地方的财政收入分配关系也将再次产生深刻影响。 “如果说1994年的分税制改革是中央和地方财政分配关系的大张旗鼓的改革，新一轮税制改革则是中央的地方财政分配关系的静悄悄变革”。 根据胡的测算，其中仅出口退税、企业所得税和个人所得税三项改革对上海的合计影响，从绝对数据看为：2002年至2008年，三税合计影响将由19.6亿元增加至594.1亿元。从相对数据看：三税改革使地方财政收入损失占地方财政收入比例将由2.72％上升至29.06％。 “此前，上海按条征收的体制多年难破，就是因为每年上缴国家财政的压力巨大。”龚振勇说。 从历史来看，财税权在各级政府间流转，博弈永远是个关键词。 1985年前，上海基本没有财政自主权，1985年改革后，到1993年期间，广东、福建等省份的税收上解中央财政的比例5年后内保持不变，而上海每年都要核定一次、比例变化一次，“所以上海的财权比较小”。 而且1993年前，按照中央和地方的分成比例，属于中央的那部分当天必须解到中央国库，实际上，地方普遍压库，即每一笔税收都压一两天，形成一笔稳定的资金沉淀在地方，地方政府支出就比较有余地。 随着市场经济建设的加快，国民经济管理和宏观调控职能，需要强有力的财政作为后盾。于是，1994年的分税改革以中央集权为主要方向，通过税种的划分在中央和地方进行。 “总方向是中央加大财力，但各个地方情形不同。”各省市以1993年的财政为基数，此后的增量部分在中央和省市间进行比例分配，上海每年上解中央120亿元。1994年国、地税分开后，国税入国库，共享税也先入国库，再由中央返还，“主动权在中央手里了”。 就在中央加强财政集权之初，1994年上海颁布《关于市与区县实行分税制财政管理体制的决定》，确立了市与区县两级财政分配体制，此后上海各区县财政收入占全市财力的比重已从1993年的50％，上升到2002年的62％，2003年估计69％。 一个问题由此诞生——10年来，一方面，中央和地方之间，上海财政收入比例在减少，另一方面，在上海市级和区县乡镇之间，区县财力在逐步加强，并且现行市与区县两级财力配置比例已低于原提出的40：60控制底线——那上海市级财政能力又如何保障？ 通常而言，集权总会逐步向下传递，财税系统内部流传的一句话是中央集权下递的真实写照，“中央蒸蒸日上，地方稳步增长，区县纷纷效仿，乡镇苦爹喊娘。” 那么，上海为什么会出现逆动？ 专家指出，解读这个悬念，一个不可忽视的事实是，上海此次在下沉财权的同时，事权也在同步下沉。比如，8个条线分局的撤消，一方面是将税收的征管权让渡到了区县，加强了稽收效率，另一方面，也是将征收成本转移到了区县。 衡量这一问题的一个指标是，相比于2004年上海市级财政负担的公共支出，2005年市级财政会负担的更多还是更少——这个问题到本月18日上海新一年的两会召开时便将揭晓。 而胡怡建教授提出，虽然属地化征管要实现财力下沉的目标明确，但在市与区县的税收分成比例问题上，目前还没有确定。征管权下放的同时区县的税收将大幅增长，在增量部分上，区县与市本级的的配置比例会有一定程度的调整，并且很可能加大市财政分享比例。那么，并且伴随着相应事权的下放，综合考量各种因素，不排除结果是财力产生上移集中的可能趋势。 龚振勇则认为，财权与事权统一，通常是对税收增量进行调整，所有关于中央和地方的财力改革主要在增量上。所以加紧发展才是根本之道，“正是因为最近几年经济增长情况良好，增量比较大，才为上海的地方调整留出了余地。” |
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