浙江创制：规范地方政府举债 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2005年02月05日 13:20 21世纪经济报道 | |||||||||
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按照预算法等规定，地方财政不能出现赤字、地方政府也不能举债。但目前，地方政府普遍负债“经营”，更有乡镇政府因“破产”“被关门”。 2005年1月31日，浙江省人大代表、台州市财政局长娄依兴告诉本报记者，以他领衔的
浙江将成为第一个公开规范地方政府举债的省份。 省长领办人大建议案 事情还得从2004年3月底的浙江“两会”说起。其时娄依兴邀集台州代表团11名代表联名提交一份关于规范管理政府建设项目举债的议案，将地方政府债务提到人大议事日程。 尽管该议案没有被列入人大议案，而是作为建议案处理，但是由于事涉财政大权，娄依兴等人的建议案一出，即得到省政府的高度重视，并将该建议列为省重点建议办理，省长吕祖善亲自领办。 改革开放以来，经济大步发展的同时，地方政府举债也已经成为一个普遍的现象，就连经济比较发达的浙江省也不能幸免。 身为台州财政局长的娄依兴对此有切身体会，“谁借的债都是债，最后都要财政来兜底。财政不堪重负，但预算只有贷款贴息，没有偿债还本安排，如此下去势必影响到可持续发展。”娄依兴告诉记者，这就是他们提出联名议案的动因。 娄依兴等代表在议案中提出，政府负债应纳入财政预决算的范围，接受人大的审查，人大有必要对地方政府负债投资建设计划实行项目论证、评估、审批。每年要对计划执行的动态状况进行分析，而且要建立偿债准备金制度。同时，要制定债务预警指标体系。对政府负债及其他可能导致风险的财政活动等都应纳入上级政府及人大的监督范围，加强审计力度，并对下级政府的财政状况进行评估、预警。 浙江省人大财经委人士表示，由于人大只审核预、决算，政府负债没有列入人大审核，娄依兴的建议案具有创制意义。 2004年年中的财政大会上，吕祖善一再强调要重视娄依兴等代表的意见。11月吕祖善亲自召集浙江省发改委、财政厅、审计厅一把手协调落实。 日前，浙江省财政厅草拟出《关于加强地方政府债务管理的若干意见》等系列文件，待省政府批准后即可颁布实行。 《意见》决定将把地方政府债务管理工作列入目标责任制考核范围，地方政府债务规模一般不应超过本级政府当年财力规模，要建立政府公共建设项目决策机制，重大项目可进行社会听证。而且，各地政府主要领导人作为责任人要签订政府债务责任状。如果有违规担保、盲目举债等行为造成浪费、损失，或因工作失职，造成无法按期还本付息的，要追究有关责任人的责任。 地方债务灰幕 财政部财科所副所长刘尚希指出，按照现行预算法，地方政府不能有债务，但由于实际需要，目前地方政府的债务普遍存在。 自1993年近10年来，浙江省财政总收入平均每年递增25.7%，2004年全国百强县中，浙江省获30个席位。 预算上，浙江省实行省直管县，至2002年底，浙江省57个财政收入过亿元的县中，上10亿元的县县级市达到16个。 即便如此，浙江地方政府债务也不小，据不完全统计，截至2002年底，浙江共有政府性债务余额800多亿元，地方政府因财政困难而举债，以乡镇一级最为严重。 这其中有1993年以来分税改革后中央到地方层层集中财力的原因。分税制实行后，中央按70%的比例提留税款，上行下效，到最低层政府乡镇一级，几乎就没有税收入账。这就形成了财权层层集中，事权纷纷下移的“倒挂”。 财力不断向上集中，基层政府要发展地方经济，又要确保地方社会稳定，还要提供公共服务，但是地方的财源又十分有限。十年分税，争项目、争资金、跑贷款、忙举债几乎成了基层政府的必然之举。 浙江实行的是省直管县财政，县财政与省财政直接结算，减少了中间截留，尚且面临地方政府债务问题，“可见其它地方会面临什么样的困境”。 权威人士指出，省以下的财政体制不完善主要是财权和事权不配套，浙江省虽然财力上没有地区一级，但是行政和人事上，还是没有改变区级对县市的行政和人事管辖。此外，浙江财力虽然比较足，但“浙江城市化发展起步不久，财力要求较高”。 刘尚希认为，目前讨论政府债务问题，大多不严谨。政府债务包括了国债转贷、世行转贷等直接债务和或有债务两种。或有债务也就是政府作为最后偿债人或者担保人而形成的债务，大多发生在以政府为背景成立的各种投资公司的担保业务中。 之所以作如此区分，刘尚希认为，直接债务管理比较好，债务风险比较小，风险主要发生在地方政府的或有债务上。刘尚希指出，或有债务已经成为地方政府债务的主要部分，但由于缺乏透明，具体多少没有完全统计，但“肯定比公开估计的要大”。 建议政府负债向人大报告 由于地方发展的要求强烈，光靠财政力量不足应付，而地方政府举债，财政风险又不可避免。 对于解决办法，放开让地方政府举债的主张引起了激烈争论。 国务院发展研究中心宏观部副主任魏加宁在谈到地方债务的成因时指出，目前地方债务的一个重要原因是地方政府缺乏正规的发债渠道。 而刘尚希认为，“对于地方举债，简单地掐死或放开都不妥当，目前情况下，如何形成有效管理框架，才是比较客观可行的”。 浙江省人大财经委人士则表示，“我们一面向全国人大反映情况，要求预算法作适当修改，但在法律还没有出台前，我们的工作要跟上现实”。 “法律滞后于事实的发展，政府的认识也不一致的。哪些是政府该举债的，哪些不归政府举债的，没有统一的口径。”浙江省人大另一位人士略带无奈地表示。 刘尚希认为，地方政府不能发地方公债，如果这样无异于地方有赤字财政。但刘主张规范化管理市场化解决——加强地方政府或有债务的管理，发行市政收益债券。 根据刘的设想，市政收益债券是以项目收益为担保而不是以税收的收入为担保发行，“与财政分开了，必要时财政补贴”，但是采取市场化的措施来进行，靠的是项目本身的收益。 但娄依兴表示市政公债不能解决问题。娄依兴认为，首先要明确政府的方向，“政府究竟要搞什么，很多事情不是要政府去搞，政府牵头就可以了。” 2005年浙江省“两会”将至，吕祖善问起娄依兴眼前这个《意见》能不能解决问题，娄依兴认为，不搞成办法、法规还是办不好。 “《意见》还是不管用，可听可不听”，而且“意见是说道理，这个事情说道理官员比老百姓懂，真正要管用，要通过法律法规来解决”。 根据娄依兴目前的设想，这个办法包括了如下内容，地方政府负债的情况要向人大报告；政府项目要透明，避免重复建设、盲目建设浪费资财；债务一定要统一管理，现在是谁借贷都是债，最后要财政局来兜底；第四，债务要动态管理，建立预警制；第五，预算要建立偿还债务资金，使得官员不敢乱借。 娄依兴希望，一两年之内，这样的法规可以在浙江出台。
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