政府的钱如何分配 财政部回应预算编制黑箱说

　　本报记者 汪生科 孙雷 北京、上海报道

　　再过几天，财政预算即将提交两会审议，作为预算的直接编制人，财政部预算司的官员们感受到了压力。

　　政府的钱是如何分配下去的？

　　财政部预算司的官员指出，预算编制也可称为政府花钱的详细计划。由于预算编制的专业性，也被媒体称为“黑箱操作”、“太粗糙”，因而存在“外行看不懂，内行也不可能看出问题”。

　　但是，实际上我国财政预算改革步伐从来就没有停止过，国家在1999年就掀起了新一轮财政预算改革。当时的改革思路是：改革部门预算的编制方法，细化预算编制，把各预算单位的支出划分为基本支出和项目支出。由此，奠定了现在的财政预算框架。

　　根据财政部预算司一位主管官员介绍，部门预算编制方法大致为：

　　先确定各个一级预算单位的基本支出。

　　基本支出是为各部门正常消耗、正常运转提供资金，例如煤水电消耗、正常办公、差旅、会议等支出。基本支出预算分配实行定额化，把所有的部门分成几大类，每一类部门的定额支出水平是大体相当，减少分配中的随意性。

　　“按照定额水平分配基本支出资金，一方面，财政部可以很好地约束自己，不能够随便给某个部门增加这方面的支出，另一方面，各个部门有权按照定额分配的基本支出预算，在基本支出预算额度内，根据自己的实际情况来安排各项支出。”财政部预算司的这位官员解释说。

　　除了基本支出，各个部门、单位，需要通过项目来支撑自身的发展。因此预算分配还要考虑另外一个大块：项目支出预算。

　　项目支出预算的确定，曾经是由各个部门把自己第二年的项目根据轻重缓急排序，并对每个项目做评估论证，论证该项目所需资金。

　　财政部负责审核项目的合理性。对论证不合理或排序不合理的项目具有否决权，可以要求预算部门拿出相关依据进行讨论。

　　“但部门司不得单方面随意调整部门的项目，从而尽可能杜绝腐败现象的发生。”这位官员说。他解释，“比如某个部门的基层单位请求部门司帮助申请某项目，如果有更多的建议权就意味着，可能这个部门司的有关官员。在否决原来的排序的同时，塞入私下安排的项目。”

　　而在2000之前，我国的部门预算编制方法不是这样的。分配的方法基本上是基数法。

　　基数法是说上一年你得到了多少，在这个基础上，考虑到部门第二年会提出很多增加支出的理由，把这些增加支出的因素折合成一定的增长比例，再看一看整个财政收入的增长比例的状况。重点行业增得高一点，其他行业增加得低一点。基本上部门预算就划分结束了。

　　1999年开始的改革，显然使预算编制更加细化、规范化，是很大的一个进步。与此同时，财政部建立起了部门预算项目库的滚动管理，加强预算审核。

　　在实行预算编制改革的同时，逐步完善综合预算，即将各部门预算内外资金全部在部门预算中反映，完整地反映财政性资金的收支全貌。

　　也是从这一年开始，财政部还启动了一项重要改革：向人大报送部门预算。“1999年报送4个部门，现在2005年已经报送部门数达到34个，供人大代表审议。”财政部预算司中央二处的一位官员介绍说。

　　从上会的财政预算报告可以看出，我国的财政预算报告分两部分：一个是主报告，一个是报告。财政部部长在会上读的是主报告，而在两会代表团驻地，还存放着部门预算报告。但这份报告并不对外公开。

　　“部门预算报告一个代表团就只有那么几份，要看的话就去借阅。”全国人大上海代表团一位代表说。

　　虽然在财政部看来，财政预算编制改革力度不可谓不大，但还是招致了一些全国人大代表、全国人大常委们的批评。

　　粗放式预算管理？

　　翻开2003月6月24日十届全国人大常委会第十次会议记录，许多常委对财政预决算体制都提出了批评。

　　首先是预算编制不完整问题。原国家审计署副审计长、全国人大内务司法委员会委员刘鹤章发言说：“按照预算法的规定，中央预算是由部门预算组成的。但实际情况不是这样，目前人大能够看到的部门预算只是几个部门的预算，还看不到130多个所有一级预算单位的预算，现在的中央预算不是部门预算的汇总。”

　　刘鹤章说中央预算和部门预算仍然是“两张皮”。

　　这还不是最主要的。刘鹤章在发言中还说，财政部提交的中央预算只是部门预算中的一个部分，即财政预算拨款部分，其他部分包括预算外资金和基金等财政性资金并不在提交人大的预算之中。

　　此间的专家介绍，我国政府资金由预算内资金、预算外资金和非预算资金三部分组成。预算内资金的管理是规范的，并有准确的数据。预算外资金指地方政府预算外资金和行政事业单位预算外资金，经过多次改革，这部分资金的管理有了很大的改善。

　　“非预算政府资金是政府资金管理中最为混乱的部分，没有准确的数字，但根据典型调查，这部分的规模可能与预算内收入的规模相近。”上述专家说。

　　而大量资金脱离财政管理，游离于预算之外，正是助长各部门寻求部门利益，形成国家权力部门化，部门权力个人化局面的根本原因。

　　在这次会上，很多人大常委还称财政部编制的预算报告看不懂。全国人大常委王茂林就说，财政部的报告要提高透明度，讲得要实一点，一些逻辑性的数字必不可少的要交代一下。

　　“我是学财经的，勉强看得懂。”王茂林说。不过他还是两次建议对财政预算报告进行改进。

　　而对一般的人大代表来说，由于对中央情况的隔膜，审议中央部门的预算则显得更困难。“每次审议到财政预算时，都很头痛。”一名曾担任地方财政局主管财政预算的全国人大代表说。

　　刘鹤章则从专业的角度提出，预决算的编制应当满足人大审查的要求，在科目设置上应当以满足人大审查监督为前提，不能仅仅从财政管理的角度出发。

　　针对这些意见，有财政部官员称，预算编制粗糙主要是外部环境造成的。

　　“许多部门长期形成的粗放式预算资金管理，给了他钱，爱怎么用就怎么用，一旦要加强管理、细化管理，这些部门意见当然会很大。”这位官员说。

　　不过，有财政部官员也坦承，财政预算出问题的根源，在于过去旧有的那套传统的预算管理方式和理念不时发生。“我们解决了制度层面上的问题，但是，制度是要靠人来执行啊。”

　　怎样管好政府的钱袋子？

　　财政部预算司接受本报采访时表示，财政部正在对财政预算编制进行重大改革：首先是预算科目改革——以前的科目是按经费性质来划分，正在设计的方案则是按照功能来划分。

　　“我们原来财政预算的科目主要从经费性质来分的。例如‘教育支出’一栏，实际上显示出来的只是教育事业费，而不是所有的教育支出。而‘基本建设支出’、‘行政管理费’中也有教育经费，费用被拆分到各个栏目中，看不出一个完整的教育支出的情况。”财政部预算司制度处的一位官员介绍说。

　　而结果就是，上报人大的钱是教育总共的支出，但上报的表中则是按照科目来划分，表上的数字和上报的数字是两张皮。所以就存在所谓“外行看不懂，内行不明白”的问题。

　　在2004年3月份人大审议政府工作报告，就出现这样的混乱：对当时对政府支农数额，媒体分别算出了1000亿元、500亿、300亿、100亿四本帐。口径不同，结果就不一样。

　　改革方案是按功能来划分，所有教育方面的支出都放在一起，这样就能很清楚地看出来教育支出多少钱，农业支出多少钱，林业支出多少等等。

　　按功能来划分科目，是市场经济国家通行的一种做法，这样编制预算就会很清晰。我国此前的财政预算编制改革，部门预算改革走在了科目设计改革前面，两者间存在矛盾。

　　“目前我们的整体方向就是，从按照经费性质来分逐步转变到按照功能来分。”这位官员说。

　　他还透露，预算科目改革现在正在设计方案，今年打算搞模拟试点。初步定五个中央部门、五个省市参加模拟。比如海南、天津、科技部、水利部。包括新旧口径的调整、应用软件的设计、拨款程序上是否走得通，如果一切顺利，争取一两年时间正式推出。4月份正式开始试点。

　　不过，他表示，“今年还要用旧的预算编制科目设计，因为这是涉及到全国的问题，不能够一部分用新的，一部分用旧的。必须是全国统一的口径”。

　　两大改革文件打造透明公共财政

　　除预算科目改革外，本报还获知，今年将有两个重要的改革文件出台——一个是《中央本级财政拨款结余资金管理暂行规定》，一个是《中央本级部门预算绩效考评管理办法》。

　　这两个文件出台的背景，财政部有关官员解释，这也是应人大和审计署的要求。

　　全国人大、审计署针对财政部提出问题：目前中央部门的结余资金比较大，制定预算的时候，一方面安排大量的资金支出，另一方面又存在着大量结余资金存在于部门，没有充分发挥效应。

　　财政部显然对这个问题引起了足够的重视，目前正在研究结余资金的管理办法，并对财政预算绩效进行考评。

　　“原来部门就认为，结余资金是部门自己的，我爱做什么就做什么。但从财政部门来看，你的钱是财政资金，应该充分发挥这些资金的使用效用，不能让它沉淀在那里不动啊。”财政部预算司的一位官员说。

　　迹象表明，这些问题都在一点点地改变。“财政预算的整个发展态势，是朝着一个公开、公正透明的方向前进。”财政部预算司的一位主管官员这样表示。

　　他认为，这也是适应时代的变化——人们对税收的理念逐渐发生了变化，在纳完税之后开始追问我的权力在哪里。这样就要求一个公共财政，并且要透明。