中国税改在众望中犹疑 各利益群体间争执太大

　　本刊记者 陈杰人 北京报道

　　降低税率也罢，两税合一也罢，增殖税转型也罢，人们对于中国启动新一轮税制改革的基本方向没有疑义，这种改革甚至成了众望所归。但问题却是，考虑到一些莫名其妙的因素，中国税改尚在众望中犹疑

　　“到底是改还是不改，什么时候改，现在谁说了都不算，一切还是未知数。媒体炒得那么厉害，我们却已经麻木了。”在位于北京市羊坊店路国家税务总局大楼一间不算宽敞的办公室里，王伟(化名)懒洋洋地指着办公桌上的一大摊财经报刊对记者说。

　　从2004年起，有关中国将推行新一轮税收制度改革的消息在坊间逐渐传开，到了2005年1月，一场有关内外税合二为一的讨论，将媒体和公众的眼球悉数吸引过去。

　　作为对这场讨论的点缀，一篇关于54家大型外资企业联名上书国务院要求延长税收优惠期的报道文章，让这场税制改革讨论变得生动起来。

　　不过，楼继伟的一番讲话，却让这场原本有些活泼的讨论刹那间凝重无比。针对54家外企的“联名上书事件”以及有关外企对中国税制不稳定的批评，身为中国财政部常务副部长的楼继伟义正词严地从“国家主权”的角度予以驳斥。

　　在1月16日的“中国经济形势报告会”上，这位心直口快的高级官员一面措辞严厉捍卫税政主权，一面却又罕见地将一份尚未出台的中央宏观政策在众多媒体记者面前和盘托出。

　　按照楼继伟的说法，本轮税改的核心话题——内外资企业两税合一的政策——早已制定好了，单等送至全国人大审议。

　　可是，王伟却对楼的“坦言”表示否定，“尽管方案早就制定，但2005年的人代会是肯定不会讨论税法的事情了。”王伟非常肯定地说，因为考虑到很多方面的因素，内外税统一的话题，“一时半会落实不了”。

　　“其实，包括外企的老板们在内，大家都知道中国的企业所得税内外合一是必然的，也是必需的，但问题是，这个话题已经超出了经济层面，而从某种程度上变成了一个政治问题，正因如此，一切都复杂化了。”王伟解释了国家税改政策迟迟不能提交立法机关审议的原因。

　　税改，照顾谁的利益

　　1月22日，就在北京的大小媒体为税制改革讨论得热火朝天的时候，远在三千里之外的浙江湖州邵先生家里也响起了一阵争吵声。邵家在北京读大学的儿子小邵从学校带回的一张报纸，引发了一家三口的争执。

　　这份报纸上写着，2004年全国共入库税款25718亿元，同比增长25.7%，增收5256亿元，总收入和增收额双双实现历史性突破。税收收入占国内生产总值的比重达到19%，比上年提高1.5个百分点。

　　在高税收的基础上，2004年全国共办理出口退税4200亿元，增长106%，增加2161亿元。值得一提的是，国家将2003年以前累计所欠退税2004亿元“老账”全部还清，并办理当年出口货物退税和免抵调库2196亿元，有力地支持了外贸出口。

　　“这可是好事啊，税收得多，国家越来越有钱，就有能力投资各个领域了，比如扶持大学建设、兴建公共设施、为老百姓的医疗、保险等买单。”学工科的小邵立即想到了税收能带来的直接好处。

　　邵妈妈对儿子的看法显然非常赞同，她说：“是啊，过去我总听说国家财政是赤字，每年欠下许多债，这下可好了，要是外国人支持台湾闹独立，我们有钱买最好的飞机大炮和军舰跟他们拼。”

　　“你们懂什么！知道这些增加的税钱是从哪来的吗？是向中国企业收上来的。现在的税收制度是牺牲中国企业的利益袒护老外的利益。”身为当地一家企业老板的邵先生话语虽然粗鲁，言谈却显得有道理：“我国对老外的企业实行低税率，对中国人的企业却实行高税率，时间一长，国家少征了老外的税，不仅白白损失了一大笔钱，而且还造成不公平竞争。”

　　“原来是这样啊。”邵家母子一时语塞。他们平常总以为，国家税收就是国家收老百姓的钱，没想到还有很多复杂的问题。

　　其实，如果不是身处企业之中，的确有很多人不知道我国还有两种不同的税制——对外国投资者的优惠和对本国投资者的苛刻。

　　统计数据表明，我国对外资在华投资企业的实际税率大约在15%，而对内资企业则达到33%。生产同样的产品，外资企业被中国本土企业要少向中国政府交纳一半多的税收。除此以外，根据相关法规规定，外资企业在生产性领域、能源和基础设施以及高科技和先进技术领域的投资，普遍享受“两免三减半”、“五免五减半”、所得税优惠期限延长的优惠政策，在出口导向的外资企业，凡是出口产值超出总产值70%的外资企业所得税进一步减半，另外还有外资企业再投资退税政策。

　　凡此种种优惠措施，内资企业却不能享受，根据税法规定，内资只有在新办企业、在各开发区注册时才享受一定的税收优惠。

　　“我们理解政府过去对外资企业的税收优惠，因为那时急需投资。但现在不同了，我们和外资站在一个平台上竞争，这种内外有别的做法，本身就成了我们和老外竞争的包袱，天天讲国民待遇，不知道政府为什么在很多年以后还要坚持给别人超国民待遇。”提及此事，南京鼎中有限公司总裁赵晓就愤愤不平。

　　深感不平的不止是赵晓这样的中小型民营企业老板，在这个方面，中国的大集团公司要求两税合一的呼声更高。中国人保集团的一位高级管理人员告诉记者，身为全国政协委员的该集团董事长唐运祥，就曾在政协会上多次提案，要求统一内外企业所得税，保证各种性质的企业在平等的税收基础上公平竞争。

　　看到越来越多的中国企业对税收政策责难日盛，同时意识到中国对两税合一设想的日渐成熟，在中国投资的数十家大型跨国集团终于按捺不住内心的慌乱，54家企业一纸要求延长税收优惠期的报告，在将自己推上舆论焦点的同时，也将国家最高决策机构推到了风尖浪口。

　　一边是统一税率的呼声日渐强大，一边是利润巨大的跨国集团在华在言人（新浪编辑注：原文如此，疑为代言人）放风要求继续减免。两股势力都不能小觑。在内外“资本家”的博弈下，两税合一的政策在何时出台的确是个未知数。“现在最大的悬念就在于此，即两税合一到底什么时候开始实行，这是目前讨论中国税收制度最重要的核心话题。”中国著名财税专家、中国社科院财贸研究所研究员高培勇说。

　　“肥了中央，亏了地方”

　　除了两税合一，有关分税制的话题也成为每次税收政策的关注焦点。

　　1994年中国税改后，税收所积累的财力逐渐从地方转移到高层，一些地方政府慢慢感觉自己财力不够。这些各级地方行政要员们发现，随着行政级别的提高，税收对该机关人员所造成的财政压力就更轻，反之，基层政府则越来越感觉财政捉襟见肘。

　　地处320国道沿线的湖南省双峰县青树坪镇是该县第二大镇，但就是这么一个在全县来说是“不错的乡镇”，也同样面临财政的巨大压力。该镇党委书记尹梅芳告诉《法人》，该镇现有63个村，2004年该镇全年征收国税204万，按照分税制比例，县镇政府只有25%，加上地税收入235万，全镇可用预算内收入不足300万，今年湖南省宣布全面免征农业税，又使镇财政减收收145万。但是，该镇光人头经费每年就得750万元，在想方设法收取其他预算外收入后，全镇一年财政缺口至少300万元。这还不包括农业投入、军属优抚款和其他支出。

　　为了控制开支，该镇干部甚至连国家规定的每月225元的生活费补贴也不能发放。看着县里市里干部每月轻松领取比自己高得多的工资，一年辛苦到头的基层干部心里有说不出的尴尬。

　　尹梅芳告诉记者，由于分税制造成的地方财政收入急剧减少，现在该镇很多村干部工资无法发放，镇村两级基层机构的正常运转就有了很大的经济困难。“我们强烈呼吁国家在改税时考虑地方基层政府的实际情况，将政策向基层倾斜。”

　　和尹一样，不少基层官员抱怨，1994年的税制改革来，地方财政基于税收的可用财力逐年明显减少。与此同时，地方政府原来赖以生存的乡镇企业纷纷关停并转，这进一步恶化了基层政府的税收来源。

　　而从2004年开始，全国逐步取消农业税，到2005年1月，已有24个省级地方政府宣布全面取消农业税。“这确实是件好事，既减轻了农民负担，同时也减轻了基层政府干部的负担，可问题是，除了中央财政转移支付弥补外，我们仍然还有很大的缺口，这就更加恶化了县乡政府的财政状况。”一位长期担任镇长的人士抱怨。

　　地方财政减少的问题，直接导致了一个严重的问题，那就是地方政府的运行能力明显弱化，地方政权建设也由此成为一个严峻的话题。

　　从北京往基层走，有心人可以看到很多有趣的现象，那就是越到高层的机关，楼盖得越漂亮，车坐得越豪华，办公条件越好。以公安部门为例，基层公安局一直为办案经费严重短缺叫苦，并由此导致很多乱罚款的违法事例，但到了上级公安机关，不仅不需要考虑办案经费问题，而且有足够的剩余财力来盖豪华楼、买豪华车。

　　分税制的弊端还在于，各地方政府在税收问题上横向间有强烈攀比和对抗意识。1月24日，在北京市的“两会”上，针对受到公众密切关注的搬迁问题，首钢集团董事长朱继民在回答记者提问时强调，尽管首钢确实要将生产区搬到唐山曹妃甸，但公司总部仍然在石景山，而令人惊讶的是，朱继民说，作为特例，国家税务总局已经批复，不管首钢在中国的任何地方开办企业，企业的所得税都放在石景山。

　　“这就是一个税收导致的不公平问题。”唐山市政府一位不愿意透露姓名的官员批评说，“尽管首钢搬迁过来有利于带动唐山的经济发展，也给唐山创造一些就业机会，但它也明显会破坏唐山的环境。在这里营业却不在这里交税，这对唐山太不公平了。”

　　在地方政府，不止一人对分税制有着强烈的怨言，在更多的人看来，分税制是“肥了中央，亏了地方”。尽管这一次中央税制改革并没有将平衡中央和地方的税收利益作为重要问题进行考虑，但他们还是呼吁，从政权建设和社会稳定的大计出发，借这次税制改革适当调整中央和地方的分税比例。

　　在争执中彷徨

　　高培勇告诉记者，从2004年下半年出口退税的改革，揭开了中国新一轮税制改革的序幕，而这场改革是以结构性调整为主要特征。

　　这次改革的内容，涉及增值税转型、完善消费税、统一企业税收制度、改进个人所得税、完善地方税制度、实施城镇建设税费改革和取消农业特产税等7个方面。

　　有些改革实际上已有定论，只是实施的时间问题，比如农业税的取消问题，而在最近，官方也正式宣布将开征燃油税。

　　“但关键问题仍然没有解决，”税务总局王伟告诉记者，围绕两税合一的话题，有关各方展开了激烈争论。

　　这位官员透露，在是否取消对外企所得税的问题上，虽然学界、政府和民众，甚至外企管理者都达成了共识，但是，不仅外企老板们目前正在通过各种途径呼吁和交涉，试图延长税收优惠期，就连他们的本国政府官员在访华时也对这个问题时有触及。而作为中国中央政府负责监管外企的商务部，也对这个话题有不同意见。“商务部肯定要帮外企说话。”王伟坦言。

　　另外一个被广泛关注的税改话题则是增殖税转型的问题。目前，国家已经在东北启动了这项试点工作。

　　增殖税转型，是指由过去的生产型转向消费型。有专家用最通俗易懂的话解释了这个转型的核心内容：在生产型增殖税模式下，企业所购买的设备等不动产不能抵扣增殖税，而消费型增殖税，企业在纳税时可以将固定设备等资产的税赋冲抵。显然，这种改革有利于降低企业税赋负担。

　　尽管这一试点获得了东北老工业基地的普遍欢迎，但著名财税专家、中国人民大学财政金融学院财政系主任朱青教授在接受《法人》专访时认为，国家没必要对此先行试点，因为税制应当统一，要实行，就在全国统一实施。

　　这种批评从现实中看来不无道理。有人注意到，自从东北地区实行此项改革后，已经有非东北地区的企业利用了地区间的税收制度差异进行偷税。

　　有关税收的争议涉及到很多方面和环节。除了上述重点内容，还有一个焦点话题就是“减税政策”，在很多人看来，国家的税收水平以世界范围内罕见的惊人速度增长，尽管有着很大的好处，但也同时说明国家对企业和公民个人的取得过多。

　　中国的所得税起征点为800元，但实际上，这样的做法不利于工薪阶层。有人解释说，800元比中国职工平均工资水平略低，这就使得以帐面上明白领钱的工薪阶层人士“人人过关”，但相对而言，高收入者由于收入来源复杂，有了更多的规避个人所得税的机会和办法，这使得源于税收的不公平进一步扩大。

　　朱青教授认为，相对于1994年的那次改革而言，当前税改有特定的难处。上一次发生于1994年的税制改革比较好办，因为那时叫“有计划的商品经济”，这种经济体制较之更早时期发生了深刻变革，因此，从计划时代转向市场时代的过程中，税制改革是顺理成章的事情。但这一次，仍然是市场经济制度，“体制没有变，但税制要变，要面对的难题就不少。”

　　朱青主张两税一定要合并，因为中国经济发展到今天，税收优惠已经不再是对外资的唯一吸引因素，现在有比税收更有吸引力的其他因素在向外资招手，“取消税收优惠，实现内外统一，不会大幅度影响投资。”

　　“正是考虑到这一系列的争执，所以税改方案迟迟不能有定论。”王伟承认，要达到一个各方满意的结果“是绝对不可能的”，目前的关键问题是，在两税合一的方式和时间、增殖税的转型、个人所得税的起征点调节等方面，政府各部门、中央和地方政府、各利益群体间争执太大，所以，被媒体寄予厚望的新一轮税改，难以在短时间内达成一个系统的方案。而对此问题，税务总局、财政部也都只是具体办事者，真正的决定权，掌握在国务院和全国人大。