张祖平：农村居民低保制度的功能与制度边界

　　张祖平

　　农村居民最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救助制度，对人们生活起着兜底的作用。建立和实施农村居民最低生活保障制度，是改革和完善社会救济制度、建立健全社会保障体系的重要措施，是从制度上保障农村地区贫困人口基本生活的必要途径，体现了社会主义制度的优越性和全心全意为人民服务的根本宗旨，对于维护社会稳定，促进农村地区经济发展具有重要意义。农村居民最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度、农村养老保障制度和灾害救助制度一起构成农村社会保障体系，共同保障农村人口的生活，但每个制度都有自己的内涵和边界，只有合理区分各项制度的边界，才能有效地发挥制度的功效。但目前存在着无限扩大低保范围的问题，把看病、养老、教育、就业、灾害救助全部纳入低保。如有人认为建立农村最低生活保障制度，解决农村人口的医疗救扶、入学就读和老有所养，是当前“三农”工作的重中之重，也是直接关系到中国人口发展的要害所在。也有人认为，农村低保对象应该包括由突发性自然灾害造成生活一时困难的农村居民。这种混淆制度边界的观点极易造成保障的重复或因互相推诿而造成的保障缺失。因此准确界定农村居民最低生活保障制度的功能和边界在全力普及农村低保制度的今天具有极为重要的意义。

　　农村居民最低生活保障制度的功能

　　制度的边界受制于制度的功能，农村居民最低生活保障制度的功能有两个方面：基本功能和扩展功能。

　　农村居民最低生活保障制度的基本功能是维持受救助者的基本生活，消除绝对贫困的影响，使人免于生活恐惧和物质匮乏。生存权和发展权是人的基本权利，吃饱穿暖是人的最低要求。我国虽然已经取得了扶贫工作的巨大成就，但维护人民的生存权利，改善人民的生存条件，任务仍然繁重。据统计部门报告，按照国家确定的绝对贫困标准(年人均纯收入683元以下)统计，2006年末我国农村贫困人口为2148万人。而到2006年末，我国已有24个省份，2400多个县初步建立了当地的农村低保制度，农村低保对象达到1300多万人，还有848万绝对贫困人口尚未获得保障。且这部分贫困人口有相当一部分生活在自然条件恶劣、偏远落后的地区，靠自身的努力无法脱贫，迫切需要建立最低生活保障制度提供生活救助。

　　最低生活保障制度的扩展功能有两个，一是维护社会稳定。 “饥寒起盗心”，生活的无着往往导致人们行为失范，产生危害社会稳定的行为。建立最低生活保障制度，保障人民的基本生活，维护社会稳定，这是最低生活保障制度具有的社会功能。二是调节收入差距。绝对贫困人口大多分布在西部落后地区的农村，到2006年底，中国西部地区农村人均年收入693元以下的绝对贫困人口有1175万人。农村人均年收入958元以下的低收入人口有1986万人，占全国农村低收入人口的55.9%。通过转移支付对绝对贫困人口实施救助，在客观上可以实现资金向贫困地区和贫困人口的转移，有利于缓解城乡差距和地区差距。

　　农村居民最低生活保障制度的边界

　　1.农村居民最低生活保障制度保障水平的边界

　　保障水平的边界实质上是农村居民最低生活保障标准，保障标准的高低决定着保障范围的大小和制度实施的效果。保障标准的制定源于最低生活保障制度的目标，最低生活保障制度的目标是什么？目前存在不同的观点。有人认为是维持人的最低生存，有人认为是维持人的基本生活。在前者的观点中，最低生活保障标准的制定依据是特困线(活命线)，在后者的观点中，最低生活保障标准的制定依据是温饱线(贫穷线)。如以特困线为标准实施救助，受救助者只能得以生存，勉强度日。如以温饱线为标准实施救助，受救助者可以吃饱穿暖。人的生存权不是仅仅维持生存，吃饱穿暖是人的最起码的需求。在此基础上，作为社会人，他还需要出行和基本的交际，以及可能的发展。所以笔者认为最低生活保障制度的保障水平边界不是只能维持最低生存的需要，而是达到基本生活的标准。这一标准除了基本的衣食需要外，还应包括其他的最基本的非衣食支出。

　　2.农村居民最低生活保障制度保障对象的边界。

　　作为一种制度安排，农村居民最低生活保障制度必然会存在一定的作用对象。农村低保对象理论上覆盖了全体公民，实际上能够享受到的只能是一部分达不到基本生活水平的人。而且最低生活保障制度是一种经常性救助制度，它的保障对象应具有层次性，首先救助的应是无依无靠的老、弱、残、废、鳏、寡、孤、独的极贫户；其次是主要成员因严重残疾或疾病而丧失劳动能力的重残家庭；第三是虽有劳动能力但因客观因素而无法维持全家生活者，包括个人平均收入水平低于当地生活水平的居民，资源极度缺乏地区的贫困人口。这种救助理念是先救助老弱病残，再救助一般贫困人员。对于法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付赡养费、扶养费或者抚养费而不给予造成的生活困难人员不能纳入低保；对于因突发性灾害造成生活暂时困难的家庭不应列入低保对象中，而应列入临时救助范围。

　　3.农村居民最低生活保障制度保障项目的边界。

　　作为经常性的生活救助制度，农村居民最低生活保障制度的保障项目应是生活方面的开支。对于贫困家庭的医疗支出，应在合作医疗和医疗救助中解决，不能纳入低保，但因疾病而陷入贫困的家庭的生活需要，最低生活保障制度应予满足。没有养老保障来源的农村贫困老年人的生活需要，也可纳入农村低保。对于有灾害救助的灾民的生活需要，应由灾害救助予以保障，如果没有灾害救助，则可临时用低保资金予以救急。

　　总之，农村居民最低生活保障制度的作用范围是有边界的，不能把看病、养老、教育、就业、灾害救助全部纳入低保。也不能把低保水平定得过低。低保制度应和其他社会保障制度相互衔接和协调。(作者系江西财经大学保险与社会保障研究所所长)

　　来源：中国改革报