魏后凯：对推进综合配套改革的几点思考

　　魏后凯

　　近年来，沪津深三地在综合配套改革方面已做了不少工作，各项改革试点正在稳步推进。但是，目前理论界对综合配套改革试验区的研究还十分薄弱，有许多问题还有待进一步深入研究和探讨。这里，我着重谈谈个人的几点看法，供有关部门和三地政府参考。

　　一、目前改革已经进入攻坚阶段，为保障改革的有效推进，应该建立国家层面的组织保障。

　　当前，我国已经进入到以综合配套改革为特色，以社会体制改革为重点的改革整体推进的新阶段。在这样一个新的阶段，各项体制改革将触及到方方面面的既得利益，所遇到的阻力一定会越来越强大，改革的成本越来越高，改革的难度越来越大。从这个意义上讲，中央选择在天津、上海、深圳三个地方进行综合配套改革试点，将具有深远的全国性战略意义。

　　现阶段，我国体制改革面临着三个重要问题亟待研究解决。首先，政治和社会体制的改革严重滞后于经济体制改革，改革已经进入到攻坚阶段。目前，社会体制进而政治体制改革的严重滞后，已经成为影响经济体制改革进一步推进以及各项改革整体推进的重要瓶颈。其次，自从国家经济体制改革委员会撤销以后，各项改革的“部门化”倾向十分明显，尤其是学界对教育等领域的体制改革争论很大。一些部门从本部门的利益出发，借改革之名，争取本部门的权限和利益，这种“部门化”倾向越来越严重。第三，缺乏一个高层次的强有力的机构来对各项改革进行统筹规划，统一协调。即是说，在综合配套改革推进方面，缺乏国家层面的组织保障。

　　因此，为了保障各项改革工作的有效推进，从国家层面来看，当前急需解决体制改革的组织保障问题。可以设想两种方案：一是重新恢复国家体制改革委员会，统筹协调和指导全国的综合配套改革；另一是成立国家综合配套改革领导小组，下设办公室，对全国综合配套改革进行统筹规划和统一协调。因为综合配套改革不单纯是经济领域的体制改革，还涉及到科技、教育、卫生、社会保障、政府职能等诸多社会和政治领域的体制改革。

　　二、综合配套改革不单纯是先行先试的问题，它的核心应该是“综合配套”，这种综合配套也是改革的难点所在。

　　首先，综合配套改革并非是各项改革措施的简单汇总，更不是各项改革简单堆砌而形成的“大杂烩”，其核心是“综合配套”。所谓综合配套改革，就是从全局的角度，从国家整体利益出发，统筹安排各项改革，协调配套，分步骤的稳步推进。所以，我们必须明确改革的优先领域，明确其先后次序，分清谁先谁后、谁轻谁重。

　　其次，既然是综合配套改革，就应该改变过去那种多头管理、各行其是，互不协调的局面，整合各方面的资源，发挥综合配套改革的整体效应，避免出现改革的“部门化”和地方本位主义。实际上，综合配套改革的一个很大优势，就是要发挥改革的整体优势，把各方面的资源整合起来，以最小的改革成本发挥最大的效益。

　　此外，从国家层面看，沪津深三地的综合配套改革试点不单纯是促进地方发展的问题，也不单是为地方经济做贡献的问题，三地作为综合配套改革的试验区应该为全国未来综合配套改革的推进提供和积累经验。然而，从三个城市来看，三地都属于沿海地区，属于大都市区，都属于发展水平比较高的地区，它们如何为全国尤其是广大中西部地区提供经验，这个问题有待于进一步深入研究。从全国布局看，可以考虑在三个城市综合配套改革试点的基础上，在东北和中西部地区，也选择一些城市进行综合配套改革试点。

　　三、综合配套改革应为科学发展提供强有力的制度保障，提供一个好的制度安排。

　　推进综合配套改革只是手段，而不是目的。沪津深三地的综合配套改革应该为三个地方的科学发展提供强有力的制度保障，提供一个好的制度安排。一方面，三地应该成为科学发展的示范区，通过综合配套改革在科学发展方面进行超前探索和示范，为区域的科学发展提供一个好的制度安排和体制保障。另一方面，三地处于我国经济比较发达的珠三角、

长三角和京津冀地区，这三个地区都属于优化开发区，其核心是要进行优化升级，提高其参与经济全球化和国际分工的档次。三地的综合配套改革应该符合这一主体功能定位，积极推动三地的自主创新和产业升级，转变经济增长方式，提高国际竞争能力。

　　同时，要从国家的战略层面，全力支持上海打造国际金融中心和管理中心。目前，跨国公司区域性总部、经营性总部、国内大企业总部以及研发机构有向上海、北京等大城市集中的趋势。这些公司总部、研发机构也即“头脑产业”比较集中的地区，自然就成为区域性乃至全国性、全球性的管理中心。这些中心往往掌握和控制着区域、国家乃至全球经济的运行，因而也被称之为管理控制中心。从全国战略看，香港、上海、北京应该成为一个高层次的国际管理中心。目前，香港已经成为区域性的国际管理中心，从长远发展看，上海和北京也有条件打造成为区域性的国际管理中心。尤其是，上海的条件十分优越，而北京更多的是依靠行政力量和首都优势。

　　上海也具备打造国际金融中心的诸多有利条件。它的竞争对手从亚洲看主要是东京和新加坡，在国内主要是香港和北京。从北京看，由于行政因素目前我国各大银行的总部都在北京，全国的资金配置功能仍主要集中在北京，这对上海打造国际金融中心十分不利。从香港看，过去上海就是远东的国际金融中心，后来上海金融中心的衰落，伴随着香港金融中心的兴起。从发展眼光看，上海建设国际金融中心的条件应该更好一点，香港的优势主要在于制度和政策环境，这也是目前上海建设国际金融中心的薄弱环节。通过综合配套改革，上海在这方面的劣势将可以逐步得到改变。在公平竞争的条件下，上海有条件与香港比翼齐飞，甚至有可能超过香港。其原因，主要是香港的金融成本较高，自身经济成长和经济腹地受到一定限制。上海依托长江三角洲，其经济腹地涵盖整个长江流域在内的大半个中国，其发展潜能目前还远没有得到充分发挥。

　　四、通过综合配套改革的推进来妥善处理好行政区和经济功能区之间的关系和矛盾。

　　一般来说，行政区应该保持相对稳定，而经济区则是不断变化的。行政区跟经济区往往存在一些矛盾。因此，有些学者主张根据经济区的变化来不断调整行政区，或者希望通过行政区划调整来解决经济区和行政区的矛盾。比如，目前长三角、京津冀等地在推进一体化过程中存在着诸多矛盾和冲突，于是就有人提出把江浙沪或者京津冀合并，以便减少矛盾和冲突。显然，这是混淆了两类不同性质的问题。

　　可以说，随着经济区的不断形成和发展，对行政区划进行适当调整是必要的。但是，我们不可能依靠行政区划调整从根本上解决二者之间的矛盾。从国外的情况看，这种矛盾并不突出。比如，纽约、东京等大都市圈，都是由许多个城市组成的，行政区和经济区都不是统一的，但它们并不存在明显的行政区和经济区之间的冲突，如“条块分割”、恶性竞争和低水平重复建设等。这里的关键在于我国的地方政府职能还没有根本转变，区域经济还是一种政府主导型经济，属于典型的行政区经济。因此，要从根本上解决这一问题，关键还在于转变政府职能，推进市场化改革，充分发挥市场机制的作用。要通过推进综合配套改革，依靠股份化的资本运作来解决这一问题。

　　五、加强国家层面的立法力度，解决综合配套改革试验区的法律地位问题。

　　推进综合配套改革，就必须在各个领域大胆进行超前探索。这样就需要对一些过时的法规条文，尤其是那些不利于综合配套改革的法规条文及时进行清理。同时，在推进综合配套改革的过程中，要不断采取一些新的改革措施，这些措施目前还缺乏法律上的保障和依据。所以，加强国家层面的立法研究是十分重要的。至今，我国西部大开发、

中部崛起和东北地区振兴，都没有解决其法律地位问题。上海浦东新区、天津滨海新区的开放开发以及综合配套改革试验区也没有解决其法律地位问题。保税区和保税港的建设也面临着诸多法律问题。就综合配套改革而言，如果不尽快解决相关法律问题，将会带来一些负面影响：一是综合配套改革究竟是一种临时性的还是长期性的措施不得而知；一是难以作出一个长期性的、稳定性的制度安排。因此，这是一个很关键、很重要的问题，应该组织有关部门和多方面专家，从国家层面加强立法研究，明确综合配套改革试验区的法律地位。

　　(作者系中国社科院工经所研究员、所长助理)

　　来源：中国改革报