央行徐忠谈金稳委的未来 也侧面回应楼继伟

　　来源：金羊毛工作坊

　　导读：1月底，前财政部长楼继伟对中国当下金融模式的严肃批评已经掀起了涟漪。楼部长对金融体系的批判，常常见诸于报端，比如大国却有一个小央行，再比如这次对混业经营的全面批判。楼称中国正面临一个金融混业已发展到极致的金融市场，他援引90年代朱镕基对金融业的分业大整顿时的名言“混业必乱”——我们是否必须要坚持大混业模式？是否有能力承接混业经营带来的金融监管复杂性的挑战？是否有必要让金融机构承担混业监管真正到位后的高额合规成本？

　　一石激起千层浪。中国能通过严刑峻法倒回到20年前的分业经营时代么？2月9日，央行研究局局长徐忠以他一贯犀利的笔法给了明确的回应——“鉴于金融业综合经营趋势不可逆转，改革的方向应是建立适应综合经营发展趋势的现代金融监管体制，绝不能倒退回到分业经营。”

　　徐忠进一步提出，借鉴国内外相关经验，以矩阵式管理充实金融委，是坚持稳中求进工作总基调，平衡改革迫切性和复杂性基础上，反复权衡利弊得到的最优方案。何谓矩阵式管理？

　　“充分借鉴国内外相关经验，初步考虑可如下构建矩阵式管理框架。一是垂直线上保持现行一行三会一局总体框架不变，其上设立金融委。二是在金融委下设立若干专业委员会，负责主要政策横向信息共享、统筹决策和协调落实，主席由一行三会一局的主要负责人与人民银行副行长担任，一行三会一局相关司局参与。同时在人民银行（金融委办公室）下设立各专业委员会秘书处，承担专业委员会日常工作。”

　　徐忠保持现行一行三会总体框架不变的观点，一定能从银监会创新部主任李文红那里找到共鸣。

　　在新一期《中国金融》杂志上，李文红也探讨了综合经营/分业经营金融体系业务模式与监管，她说，考虑到银行业与非银行金融业态在盈利模式、资金来源、风险承担、企业文化等方面具有区别和目标冲突，以及我国金融机构的公司治理和风险管理体系还不健全、金融监管能力有待进一步提升等因素，当前我国完全实行综合经营的条件还不成熟，在今后一段时期内仍有必要保持分业经营这一基本框架，在此基础上适度有序开展综合经营探索，逐步建成一个恰当分工、适当隔离、稳健经营的金融体系。

　　官员频频发声的背后，关于金融监管改革的方案仍然雾里看花水中望月。此前彭博刚刚报道了银保合并的可能性方案。监管分合的背后不仅仅是理念纷争，更是政治博弈和利益格局重塑。我们将徐忠和李文红的文章都刊登出来，两位都从理念和现实操作的角度做了很好的论述。

　　徐忠：以矩阵式管理充实金融委是金融监管体制改革最优方案|重磅

　　来源：中国人民银行研究局局长 徐忠

　　近年来，我国金融风险高发频发，根本原因在于金融业综合经营发展趋势和金融分业监管体制机制之间矛盾突出。鉴于金融业综合经营趋势不可逆转，改革的方向应是建立适应综合经营发展趋势的现代金融监管体制，绝不能倒退回到分业经营。

　　第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会，这旨在避免机构整合的体制震动的前提下，增强金融监管协调权威性有效性、强化金融监管统一性穿透性的重大措施。国内外经验表明，分业、碎片化的监管体制下，仅有顶层协调，缺乏宏观审慎管理与系统性金融风险防范的统筹把总，风险防控依然无力无效。因此，在机构保持基本稳定条件下，要实现改革目标，需要有业务线上的实质整合，才能使金融委发挥比金融监管协调联席机制和应对危机小组等议事机构更重要的作用。

　　我们研究认为，借鉴国内外相关经验，以矩阵式管理充实金融委，是坚持稳中求进工作总基调，平衡改革迫切性和复杂性基础上，反复权衡利弊得到的最优方案。

　　一、分业监管对综合经营发展趋势的不适应是我国现行监管体制的突出矛盾，表现为“两跨界四割裂”

　　近年来，我国金融业跨界经营迅猛发展，“金融三乱”卷土重来，金融业乱象丛生，金融风险高发频发，根本原因在于金融业综合经营发展趋势和金融分业监管体制机制之间矛盾突出，金融监管协调不力，宏观审慎政策缺乏把总，亟需加强各单位横向政策协调来完善金融宏观审慎管理制度。

　　一是金融机构跨界扩张。分业监管下跨业投资政策标准不一、金融控股公司和实体企业办金融缺乏规范，刺激了金融机构跨业投资，控股公司和地方金融集团过快扩张，绝大多数央企和部分民营企业利用资本优势参股或控股多种金融机构，脱实向虚趋势明显。

　　二是金融业务跨界套利。分段监管体制下“铁路警察、各管一段”、功能监管和穿透式监管缺失，同类金融产品监管标准不一，刺激了各类跨行业跨市场，多功能、长链条资管产品在线上线下迅猛发展，资金和风险跨市场流动加剧。

　　三是金融基础设施割裂。各行业独立发展登记结算等金融市场基础设施和金融统计系统，数据标准不一、信息归集困难，杠杆率和总体金融风险底数不清。

　　四是金融稳定职能割裂。央行不参与日常监管，金融稳定功能被简化成救助付款箱，权责不对称导致救助处置耗时低效并滋生道德风险。各监管机构自建各行业保障救助基金，存款保险难做实，跨界机构和跨界业务风险处置责任边界难厘清。

　　五是金融消费者保护割裂。一行三会自设消费者（投资者）保护机构，跨界金融业务消费者保护扯皮推诿，道德风险导致消保不作为，线上线下非法集资、诈骗广告及其他误导消费者活动泛滥成灾。

　　六是有限的监管资源割裂。地方金融管理部门，从业人员大多没有经济金融学历背景，大多没有金融行业从业经历；中央监管部门专业人才近年来也明显流失。在专业人才供给趋紧的背景下，分业监管体制分散分裂监管资源，无法集中统筹使用，加剧人力资源“供不应求”的矛盾。

　　二、金融业综合经营趋势不可逆转，改革的方向应是建立适应综合经营发展趋势的现代金融监管体制，绝不能倒退回到分业经营

　　有观点视综合经营为洪水猛兽，主张通过严刑峻法回到分业经营，这是没有与时俱进的错误认识。

　　第一，综合经营既是经济全球化发展的必然趋势，也是金融自由化、市场化发展的必然要求。一是服务实体经济的发展需求，经济全球化背景下，企业金融服务需求日趋综合化多元化，包括多样化的融资渠道、个性化的风险管理工具、便利化的支付交易手段等，这些需求只有通过金融机构综合经营才能提供“一站式”服务。二是有效提升金融业竞争力，现代金融市场地位不断提升，金融脱媒已成全球趋势，综合经营有效连接融合各金融市场、金融业态，最大化协同效应，是金融业提高自身竞争力的必然选择。

　　第二，综合经营本身不会放大风险，监管的不适应才是风险之源。

　　一是理论上综合经营有利于金融机构分散降低风险。综合经营通过业务多元化实现“鸡蛋放进多个篮子”，有利于发挥协同效应，实现高效率低风险；但也会带来银证保跨行业经营更高的管理成本，面临跨行业专业人才稀缺的约束。上世纪80年代以来，科技的发展极大地提升了金融活动的效率，放大了业务协同的收益，降低了跨业经营的管理成本，从而推动综合经营成为金融业不可逆转的发展趋势。也因此带来对分业监管体制的挑战，分业监管体制下监管机构各司其职，跨行业金融监管专业人才匮乏，很难实现与综合经营相适应的综合监管。

　　二是次贷危机的风险根源不是综合经营，而是落后的碎片化监管。一些美国商业银行（如华盛顿互惠银行）遭遇困难，原因是传统银行业务的不良贷款，不是因为跨界从事证券业务；贝尔斯通、雷曼兄弟等投资银行，实际从事商业银行业务极少，风险仍源于其证券主业。而危机爆发的重要根源之一，恰是禁止对活期存款支付利息的监管规定，该规定基于分业监管的角度限制银行对活期存款的竞争，是货币市场基金等影子银行大量替代银行活期存款、快速扩张并滋生风险隐患的重要原因。

　　三是我国分业监管体制造成体制内金融压抑，才出现体制外风险失控。分业监管体制封建割据色彩浓厚，为减控辖内风险普遍实施严格的准入管制，体制内金融压抑把社会融资需求逼入地下，而监管部门对这些非监管部门批准的、体制外高风险融资活动视而不见、听之任之，最终导致体制外金融“三乱”猖獗风险失控。

　　第三，限制综合经营不可能消除风险，只会产生新的风险。限制综合经营是典型的“以准入替代监管”的错误认识，限制业务准入不可能消除风险，金融机构在其从事的任何业务上都可能选择更高的风险，监管应重点关注如何降低风险动机，而不是忙于设置市场壁垒。危机后，各国金融监管改革也主要是对监管规则和风险防范机制的完善，并没有颠覆综合经营的大格局。1933年美国出台《格拉斯—斯蒂格尔》法案限制美国金融机构多元化经营，是基于对大萧条教训的错误认识。之后的拉美债务危机、储贷危机等金融危机的爆发证明，限制综合经营不可能消除风险。随着上世纪80年代金融自由化兴起，1999年《金融服务现代化法案》终于认可了事实上的综合经营趋势。次贷危机后，《多德—弗兰克法案》（沃尔克规则）继续顺应综合经营的趋势，主要是调整综合经营的形式，加强风险防控。不对金融监管体制改革完善，试图通过严刑峻法回到分业经营，只会导致更多的监管规避和风险行为。

　　三、以矩阵式管理充实国务院金融稳定发展委员会，是金融监管体制改革的最优选择

　　第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金融委”），这旨在避免机构整合的体制震动和成效不确定性的前提下，增强金融监管协调权威性有效性、强化金融监管统一性穿透性的重大措施。会议同时明确了金融委办公室设在人民银行，并强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。

　　从监管协调的国内外经验看，我国建立了金融监管协调联席机制和应对危机小组等议事机构，金融危机前主要经济体也设立了类似的顶层协调议事机制，如财政部、英格兰银行与金融服务局之间建立“三方委员会”。这些协调机制应对金融风险的经验教训表明，金融委如果只实现单纯的顶层协调，无法解决现行体制下分业监管不适应综合经营的根本矛盾，金融风险防控仍然无力无效。

　　一是单纯的顶层协调不能及时地应对处置风险。现代金融市场金融风险呈现出速生性、蔓延性、频度高、烈度强的特点，单纯的顶层协调以叠床架屋延长决策链条，信息的层层传递降低了决策效率，与及时决策、果断执行的风险防范要求不适应。同时，责任上移导致管理成本和失误由顶层机构承担，势必加剧监管机构的责任推诿。英国在本轮金融危机前，采取“三龙治水”的监管体制，也曾在财政部、英格兰银行与金融服务局之间建立“三方委员会”作为单纯的顶层协调机制试图加强信息沟通与协调。然而事与愿违，2007年，英国爆发北岩银行挤兑，一个重要的原因就是英格兰银行作为最后贷款人，未能通过“三方委员会”获得及时准确的日常监管信息，无法及时介入和救助，错过危机救助的“黄金时间”，信心冲击最终危及金融稳定。

　　二是单纯的顶层协调缺乏贴近市场的专业支持，无法保证决策科学有效。单纯的顶层协调机制下，顶层机构缺乏对金融市场、机构、产品、业务的专业与综合评判能力，仍然会依赖现有监管机构提供必要信息与政策判断依据，监管机构意见不一时势必成为更高层次的扯皮平台，相关信息“层层加工”之后，最终决策往往缺乏贴近市场的专业支持，科学性有效性难以保证。比如，2015年股灾期间，我国综合出台了若干救市措施，“眉毛胡子一把抓”，一部分举措明显缺乏专业性，与市场实际情况不符，对市场反应预期错误，不仅无法实现稳定市场的目标，还对市场流动性和信心造成负面影响，加剧救市难度。

　　三是单纯的顶层协调机制下，监管执行仍缺乏统筹。金融委如果没有执行层面的实际抓手，一些关键领域的决策仍无法协调落实。比如，处置非法集资实际工作中如何实现金融消费者权益保护（行为监管）与维护金融机构和金融体系安全（审慎监管）二元目标的统筹；宏观审慎与微观审慎如何实现工具层面协调配合，既加强监管又避免冲击宏观流动性环境导致“处置风险的风险”；在跨市场、跨行业的金融产品监管上如何加强分业监管部门的统筹协调，真正实现“穿透式监管”等。此外，监管执行缺乏统筹协调也必然延续分业监管体制下监管资源分散分裂状态，加剧专业人才“供不应求”的矛盾，制约监管的有效性。

　　因此，在机构保持基本稳定条件下，要达到改革目标，需要有业务线上的实质整合，才能使金融委发挥比金融监管协调联席机制和应对危机小组等议事机构更重要的作用：一是为金融委顶层决策提供贴近市场的专业意见支持；二是为金融委提供执行层面统筹协调的重要抓手，通过业务线的充分整合真正实现功能监管和综合监管；三是集中整合监管资源，充分发挥监管专业人才的专业能力。

　　我们研究认为，以矩阵式管理充实金融委，是坚持稳中求进工作总基调，借鉴国内外相关经验，平衡改革迫切性和复杂性基础上，反复权衡利弊得到的最优方案，能以较小震动和改革成本最大程度地实现改革目标，建立宏观审慎政策框架，实现审慎监管与行为监管的有效统筹，同时也为进一步改革完善监管体制保留空间、做好准备。

　　矩阵式管理是在纵向组织管理结构上搭建横向组织管理系统，形成纵横交错、纵向为主、横向为辅、结构紧凑、问责有效的矩阵式管理体系，便于信息共享、统筹决策和协调落实。矩阵式管理始自上世纪50年代，早先在大型国际组织（如高盛、摩根等）内部管理中广泛应用。垂直线上，这些机构通过设立若干地区总部对区域行政、人事、考核、激励进行管理，以求业务开展充分适应当地需求，激发当地团队积极性，并对属地市场情况快速反应。业务线上，则以总部业务部门为主进行指挥，比如高盛集团根据业务性质不同，设立了投资银行、机构客户服务、长期投资和类贷款业务、投资管理业务四大条线，各业务条线下又分设若干子条线，分别负责不同业务的统筹，实现各类业务的专业化、标准化，并集中公司资源统一管理。

　　矩阵式管理也在政府治理（包括金融治理）中得到广泛应用。作为多边国际组织，金融稳定理事会（FSB）在垂直线上，设立金融稳定理事会全会为最高决策层。成员包括各成员经济体财政部门、中央银行、监管机构负责人，主要国际金融标准制定机构主席，以及国际金融组织高级代表。具体金融稳定工作仍由各国负责。业务线上，在全会常设若干跨国的专业子委员会，明确分工各自履职，包括监管合作委员会（SRC）、脆弱性评估委员会（SCAV）、标准执行委员会（SCSI）、预算与资源委员会（SCBR）等。同时还在横向纬度抽调成员国人员成立专题工作组，具体负责某一领域或专项工作。

　　充分借鉴国内外相关经验，初步考虑可如下构建矩阵式管理框架。一是垂直线上保持现行一行三会一局总体框架不变，其上设立金融委。二是在金融委下设立若干专业委员会，负责主要政策横向信息共享、统筹决策和协调落实，主席由一行三会一局的主要负责人与人民银行副行长担任，一行三会一局相关司局参与。同时在人民银行（金融委办公室）下设立各专业委员会秘书处，承担专业委员会日常工作。

　　四、以矩阵式管理充实金融委与危机后主要经济体金融监管体制改革举措形异而神似，能够实现异曲同工、殊途同归的改革成效

　　本轮金融危机之后，主要经济体基于对危机教训的深刻反思，纷纷改革金融监管体制，主流做法是设立顶层协调机构、强化中央银行金融监管职能、加强业务线跨部门统筹协调、统筹集中使用监管资源等。这些措施本质上与矩阵式管理理念不谋而合，以矩阵式管理充实金融委与主要经济体金融监管体制改革举措方向一致，能够实现异曲同工、殊途同归的改革成效，是充分汲取国际经验教训，发挥我国“后发优势”的必然选择。

　　一是主要经济体建立跨部门委员会负责顶层协调，并强化中央银行金融监管职能，明确中央银行在宏观审慎管理和系统性金融风险防范中的核心地位，这与矩阵式管理加强统筹协调的理念一致。

　　英国在英格兰银行下设金融政策委员会（FPC），美国设立了囊括主要金融监管部门的金融稳定监督委员会（FSOC），欧盟设立欧盟系统性风险委员会（ESRB），成员主要来自欧洲中央银行系统。各国中央银行不仅作为重要成员参与顶层协调，还普遍统筹负责宏观审慎管理和系统性金融风险防范。

　　英国彻底否定了其1997年将微观审慎监管从英格兰银行剥离的做法，将英格兰银行打造成集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的“超级央行”。英格兰银行下设相对独立又紧密配合的货币政策委员会、金融政策委员会、审慎监管委员会分别承担货币政策、宏观审慎、微观审慎。

　　《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》明确强化美联储金融监管职能：金融稳定监督委员会（FSOC）的宏观审慎建议主要由美联储决策执行；美联储统筹监管系统重要性金融机构和系统重要性金融基础设施，并与联邦存款保险公司等共同负责系统性风险处置；美联储作为伞形监管者直接监管银行控股公司，并有权直接监管其子公司，同时主监管州成员银行和外国银行；美联储下设的消费者保护局统筹负责并加强金融消费者保护。欧盟建立了单一监管机制（涵盖全部欧元区成员国和自愿加入的非欧元区欧盟成员国），赋予了欧央行银行业最高监管人角色，统揽宏观审慎与微观审慎，直接监管系统重要性银行。目前约129家系统重要性银行由欧央行直接监管，资产规模占欧元区银行总资产约82%。欧央行还有权随时对任何银行机构进行直接监管。

　　二是主要经济体普遍加强业务线的跨部门统筹协调，类似于矩阵式管理的横向维度。以英国为例，在金融政策委员会（FPC）统筹宏观审慎之外，又以英格兰银行内设的审慎监管局（PRA）负责微观审慎，以金融行为局（FCA）负责行为监管，构成“双峰”。其中，负责宏观审慎的金融政策委员会是指挥官和决策者，“双峰”是执行者，均接受金融政策委员会（FPC）的指令和建议。同时“双峰”之间签订了多份合作备忘录，建立联合数据管理委员会、监管联席会、争端解决会议等横向业务线的统筹协调机制负责“双峰”在数据共享、双重监管、争端解决等方面常态化协调配合。

　　三是主要经济体普遍重视金融监管资源的集中统筹使用，与矩阵式管理横向维度的资源整合异曲同工。英国“双峰”监管没有机械僵化地执行“双峰”理念，一刀切地实施双重监管，而是从统筹使用监管资源的角度出发，对不具系统性影响的中小金融机构由行为监管局实施事实上的统一监管。原因在于审慎监管“抓大放小”，对系统性影响较小的金融机构很难保证足够的监管关注和资源投入；而行为监管局对中小机构的资源配置相对均衡，可一并实施微观审慎与行为监管。德国央行长期受相关金融监管部门委托，承担银行的日常监管、现场检查、信息收集，原因在于相关监管部门缺乏足够的人力和分支机构设置，从全局视角统筹可利用的监管资源，借助德国央行的人力和网点优势开展相关工作。

　　《中国金融》|金融体系业务模式的思考与建议

　　来源：中国金融杂志

　　金融业大致可以分为作为信用中介的银行业、作为融资中介的证券业和提供经济补偿的保险业三个相对独立的业态。为防范系统性风险、维护金融稳定，我们需要思考一个重要问题，即我国应当建设一个什么样的金融体系，是分业经营、全面综合经营还是以分业为主、适度开展综合经营的金融体系？从历史经验看，各国在缺乏有效风险管控和监管的综合经营阶段，均发生过一定程度的金融风险甚至金融危机。2008年国际金融危机后，西方主要国家对金融机构的业务模式进行了深刻反思，对分业经营与综合经营的制度安排进行了适度调整，美国、英国和欧盟三大经济体分别推进了以“回归简单、重返主业、风险隔离”为导向的结构性改革。我国金融业也经历了从综合经营到分业经营、再到综合经营试点的发展演变，目前仍总体保持分业经营格局。实践证明，这对于我国在过去20多年中保持金融体系相对稳定发挥了重要作用。建议当前继续保持分业经营的总体格局，在此基础上审慎稳步开展综合经营试点，逐步建成一个恰当分工、适当隔离、稳健经营的金融体系。

　　国外金融业发展历程

　　分业经营与综合经营模式调整交替

　　美国是分业经营与综合经营模式不断调整交替的代表性国家，先后经历了从自然混业走向严格分业，到分业管制放松，再到适度交叉混业，直至此次金融危机后重新加强分业隔离等不同阶段。在美国历次分业管制放松、综合经营活跃时期，都不同程度地发生了金融危机甚至经济危机，危机后又向适度分业、风险隔离的模式回归。

　　1933年：美国从自然混业转向严格分业。在美国金融业发展早期，商业银行是金融体系的主要组成部分。随着证券业和资本市场的快速发展，商业银行为获取更高收益，在缺乏风险隔离机制的情况下，大量设立证券部门开展证券业务，资本市场出现大范围投机活动并产生资产泡沫。1929年，随着资产泡沫破灭，大批银行倒闭，企业破产，美国经济步入“大萧条”。在此背景下，美国实施了以银行业与证券业严格分业经营为特征的《格拉斯—斯蒂格尔法案》（也称《1933年银行法》），禁止商业银行从事证券承销和交易业务、禁止商业银行与证券机构建立关联关系、禁止银行与证券公司进行交叉销售（当时也不允许银行从事保险业务）。被禁止的“证券”品种非常宽泛，不仅包括各类公司债券和股票，还包括市政债券（即地方政府债券）、商业票据，以及后来陆续出现的住房抵押贷款、信用卡和其他消费贷款证券化产品。也就是说，在较长时期内，美国商业银行只能从事国债承销与交易业务，不能直接或间接开展市政债券、公司债券、证券化产品、商业票据和股票的承销与交易业务。

　　1987年：逐步放松分业经营限制，允许银行控股公司通过子公司开展特定证券业务。20世纪80年代之后，美国投资银行快速发展，商业银行竞争力受到较大影响。在这一背景下，监管当局允许银行控股公司以下设子公司形式，开展银行自身不能从事的特定证券业务，主要为承销和交易市政债券、商业票据、证券化产品、公司债券和股票。同时，仍要求银行控股公司的主业必须“与银行业密切相关”，不能从事“与银行业不具有密切关系的业务”，如保险业务。证券子公司的特定证券业务收入在总收入的占比不能超过一定的比例，最初为5%，后来提高至10%，到1996年提升至25%，并一直延续至今。

　　1999年：进一步放松分业经营限制，允许以金融控股公司形式开展金融业务。1999年，美国颁布实施《金融服务现代化法案》，在银行控股公司形式之外，允许成立金融控股公司，以下设子公司形式开展银行、证券、资产管理、保险等金融业务，金融控股公司不受证券业务收入占比不得超过25%的限制。实际上，美国的分业经营限制在很长时间内比我国现行制度还要严格。从1933年开始，美国在实行严格分业制度50多年之后，才允许银行控股公司从事商业票据、公司债券的承销、投资和交易活动，并且必须以银行控股公司子公司形式开展。直到1999年，随着《金融服务现代化法案》的实施，美国才允许商业银行在承销和交易国债之外，可以直接承销和交易市政债券；同时，允许银行以下设子公司形式开展国债和市政债券以外的其他证券业务，且需遵守25%的收入比例限制，并需将对下属子公司的股本投资从资本中扣除。相比之下，我国商业银行很长时间以来已可以承销、投资和交易各类债券，包括国债、地方政府债券、金融债券、公司信用类债券、信贷资产支持证券和商业票据等。另外，美国还从防止垄断、促进竞争角度，对单家银行的规模予以限制，规定实施并购之后一家商业银行的存款在银行业存款总额中的占比不得超过10%，风险加权资产的行业占比不得超过10%。

　　2008年国际金融危机后：向分业经营、风险隔离模式适度回归。危机前，受放松管制、金融混业趋势加快等因素影响，金融领域的跨业、跨市场活动不断增多，金融产品复杂化、交叉化趋势明显，甚至出现了超越真实需求、偏离风险规律过度创新和过度复杂化问题，最终爆发了金融危机。危机后，西方主要国家均对金融机构的经营模式进行了深刻反思，美国、英国和欧盟三大经济体分别推进了以“回归简单、重返主业、风险隔离”为导向的结构性改革。首先是美国于2010年7月发布《多德—弗兰克法案》，提出了限制银行从事自营交易与对冲基金、私募股权基金投资业务的“沃克尔规则”，旨在将自营交易等高风险业务隔离在传统银行体系之外，降低金融机构的复杂程度，防止风险交叉传染。随后，历史上长期实施综合经营的英国提出了“维克斯规则”，通过立法将零售银行业务与其他风险业务实施隔离，要求全能银行只能通过不同的子公司分别开展零售银行和投资银行业务。紧接着，长期实施综合经营的欧盟也提出了“利卡宁报告”，要求大型商业银行将可能影响金融稳定的交易资产划入独立法人实体，与其他银行业务法人实体之间建立有效的防火墙机制。三大经济体的结构性改革方案虽然在形式上有所不同，但改革思路异曲同工，均立足于适当限制金融机构的综合经营，在传统商业银行业务与高风险的交易业务、投资银行业务之间建立防火墙，进行风险隔离。

　　欧洲的全能银行并非“全能”

　　欧洲的全能银行并非可以通过内设部门形式，同时从事银行、证券、保险等各类金融业务，其涉及的业务领域和组织形式也受到限制，如银行虽能以内设部门形式开展证券承销和交易业务，但只能通过独立法人机构而非内设部门开展保险业务。

　　另外，“受人之托、代客理财”的集合资产管理行业在欧美均必须由与银行、证券公司和保险公司相对独立的法人机构开展。美国仅允许在金融控股公司框架下，采用子公司形式开展综合经营，资产管理业务作为与银行、证券、保险并列的金融子行业，需由独立法人机构开展。在欧洲，只有基金管理公司或资产管理公司可同时开展集合投资计划和定向资产管理两类资管业务，银行（相当于我国的商业银行和证券公司）自身只能面向单一客户开展定向资产管理业务，保险公司自身则不能开展任何资产管理业务。银行可以通过设立基金管理公司或资产管理公司的方式发行集合投资计划；保险公司开展任何形式的资产管理业务，均需设立基金管理公司或资产管理公司。同时，基金管理公司或资产管理公司的业务范围也受到严格限定，只能开展集合和定向资产管理业务、提供投资咨询，不能从事银行、证券投行或保险等其他金融业务。

　　金融监管改革促进大型金融机构调整经营战略和业务模式

　　此次国际金融危机后，美国、英国和欧盟三大经济体基于“沃尔克规则”“维克斯规则”和“利卡宁报告”，通过修改立法，对金融业实施了结构性改革。虽然特朗普上任以来，推出了一系列放松银行监管的措施，但其核心内容为降低中小银行的合规成本和调整部分严于国际监管标准的要求。就“沃尔克规则”而言，美国财政部明确表示支持其对自营交易业务予以限制。为减少合规成本，可能会对一些实施细节进行调整，如不适用于自营交易不活跃的小型银行，进一步降低规则的复杂性等，但不会改变其加强风险隔离、降低金融机构的复杂程度、防范风险交叉传染的总体框架。

　　在国际层面，危机后金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员等推进了一系列国际金融监管改革，大幅提高了金融监管国际标准，包括强化资本和流动性监管，加强系统重要性机构监管，加强对衍生产品、资产证券化和证券融资交易（包括回购、逆回购、融资融券）等复杂金融业务的监管等。这些措施虽未直接限制金融机构的业务模式，但却大幅提升了高风险和复杂金融业务的合规成本，对金融机构扩大规模、增加复杂性和过度承担风险起到了一定的抑制作用。

　　受国际和国家/地区层面的监管改革驱动和金融危机影响，大型国际金融集团纷纷调整经营战略和业务模式，将“剥离非核心业务、专注核心业务”作为战略调整的主要方向，向专业分工和简单透明的业务模式适度回归。如美国部分规模接近500亿美元的银行为了避免成为系统重要性银行而接受更严格的监管，主动放慢了扩张速度。汇丰银行陆续出售了几十项非核心业务，包括保险业务、美国地区信用卡业务、俄罗斯地区住房抵押贷款业务、日本地区零售银行业务等，更加专注于在核心地区开展核心业务（主要是银行业务）。

　　2012年以来，金融稳定理事会会同巴塞尔委员会，从规模、关联度、复杂性、可替代性和全球活跃程度5个维度，运用12个指标，每年对全球系统重要性银行进行更新评估。截至2017年底，花旗银行、摩根斯坦利、纽约梅隆银行、汇丰银行、苏格兰皇家银行、巴克莱银行、德意志银行、法国巴黎银行、瑞银集团、瑞士信贷集团等银行的评估分值持续下降，按全球系统重要性程度的分组已下降整整一档，西班牙对外银行（BBVA）和法国人民储蓄银行（BPCE）则不再被认定为全球系统重要性银行。2007~2015年，英国5家、欧元区10家全球系统重要性银行的资产总规模分别下降了34%和19%。2008年按总资产排名全球前3位的苏格兰皇家银行、巴克莱银行和德意志银行，到2016年已从全球前10位银行名单中消失。

　　2013年，美国金融稳定监督委员会（FSOC）评估认定了4家国内系统重要性非银行金融机构，分别为美国国际集团（AIG）、通用电气资本公司（GECapital）、保德信金融集团（PrudentialFinancial）和大都会保险公司（MetLife）。近年来，通用电气资本公司和美国国际集团均大幅调整经营战略，更加专注于核心业务，其规模、关联度和复杂性不断降低。如通用电气资本公司大幅调整了经营战略，出售了旗下的银行机构和消费金融业务，2012年以来资产规模下降了50%，代表短期批发融资的商业票据减少了88%。美国国际集团也简化了组织架构，陆续剥离了非保险资产，减少了跨境交易、短期债务融资以及衍生产品、证券借贷、回购交易等资本市场业务，资产规模持续下降。这导致其系统重要性程度不断降低，美国金融稳定监督委员会于2016年6月和2017年9月先后宣布不再将两家机构认定为系统重要性非银行金融机构。这意味着其不再适用更严格的监管标准，也不再需要在联邦层面接受美联储的监管，而是仅由州立监管机构对其按保险公司实施监管（通用电气资本公司保留了部分保险业务）。

　　我国金融业发展历程

　　在过去40年中，我国金融业也经历了从综合经营到分业经营、再到综合经营试点的发展演变，目前仍总体保持分业经营格局。

　　1978~1993年：初级综合经营。这一时期我国金融业运行呈现两大特征：一是银行广泛从事非银行金融业务。银行大量设立信托投资公司，办理信托业务。同时，还有部分银行设立证券部门或证券公司，经营证券投行业务。二是非银行金融机构和非金融机构变相开展商业银行业务。由于法律法规不健全，各类信托投资公司、证券公司和社会机构等变相开展信贷业务，有的甚至吸收公众存款，出现了乱集资、乱设金融机构和乱办金融的“三乱”问题，严重扰乱了金融秩序，引发了金融风险。

　　1993~2005年：严格分业经营。为抑制经济过热现象，防范资产泡沫风险，整治金融“三乱”问题，党中央、国务院对金融业进行了清理整顿，并通过立法在我国确立了银行业、证券业、保险业和信托业的分业经营格局。1995年颁布的《商业银行法》规定商业银行在我国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资；1998年颁布的《证券法》规定证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理，证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。

　　2005年至今：适当放宽分业经营限制，开展综合经营试点。金融机构通过股权投资、业务合作、交叉经营等方式，陆续开展了不同形式的综合经营尝试。2003年修订的《商业银行法》明确商业银行经国务院批准后，可以投资入股基金、信托、保险和金融租赁等非银行金融机构，以下设子公司形式开展综合经营试点。2005年2月，国务院批准商业银行投资设立基金管理公司。同时，证券公司、保险公司也逐步尝试开展对银行、信托、证券公司的跨业投资活动。

　　但总体上看，我国的综合经营仍处于试点阶段，金融业总体仍保持分业经营格局。实行适度分业经营制度，有利于实现风险隔离，防止局部风险交叉传染而放大为系统性风险，对于我国在过去20多年中保持金融体系相对稳定发挥了重要作用，也为我国经济体制转轨提供了相对稳定的金融环境。

　　思考与建议

　　此次国际金融危机后，美国、英国和欧盟三大经济体实施的结构性改革和大型国际金融集团的战略调整，对于我国当前关于综合经营的讨论具有重要的借鉴意义。金融机构实行综合经营，有利于获得规模经济和协同效应，分散风险，降低成本，但因需要协调银行、证券、保险等不同行业经营理念的冲突，在实践中未必能实现协同效应，有些金融业务之间还存在利益冲突。历次金融危机，尤其是本次国际金融危机还表明，实施综合经营后日益复杂的业务模式会给金融机构风险管理、金融监管以及金融稳定带来挑战。即使是国际上法制较为完善、监管体系相对健全的成熟市场国家，仍无法有效控制综合经营的风险。如果没有有效的风险隔离，虽然实行了更为严格的资本和流动性监管，建立了存款保险制度，仍有可能造成风险传染，引发系统性风险。

　　考虑到银行业与非银行金融业态在盈利模式、资金来源、风险承担、企业文化等方面具有区别和目标冲突，以及我国金融机构的公司治理和风险管理体系还不健全、金融监管能力有待进一步提升等因素，当前我国完全实行综合经营的条件还不成熟，在今后一段时期内仍有必要保持分业经营这一基本框架，在此基础上适度有序开展综合经营探索，逐步建成一个恰当分工、适当隔离、稳健经营的金融体系。

　　一是在我国现行的分业经营格局下，审慎、稳步开展综合经营探索。各类金融机构应按照全国金融工作会议的要求，回归本源、专注主业、做精专业，在市场细分和差异化经营基础上，培育核心竞争力，不宜盲目追求“综合化”“大而全”。同时，根据实体经济金融服务需求，按照商业可持续、有利于业务协同和风险分散等原则，稳步适度开展跨业业务。

　　二是以子公司独立运营的方式开展综合经营试点，确保有效隔离风险。在母公司与子公司、子公司与子公司之间建立防火墙，防止风险交叉传染。此外，还应在金融与非金融业务之间建立严格的防火墙，金融机构不得开展非金融业务，实体企业除依法合规投资入股金融机构外，自身也不得直接从事金融活动。

　　三是确保金融机构风险管理能力和金融监管水平与金融业综合经营的规模、复杂程度和风险水平相匹配。金融机构应当选择与其风险管理能力相匹配的业务模式，建立科学的决策和激励约束机制；在并表基础上加强资本和流动性管理，有效管控各类风险，防止利益输送。监管机构应加强政策协调和信息共享，对同类业务实施统一的监管标准，防范跨业、跨市场风险交互传染，守住不发生系统性风险底线。

责任编辑：马龙 SF061