路网上市 铁路改革艰难破题

　　特约撰稿 周忠 祥子

　　“中国政府将向外国投资者与企业提供机会，让它们在全国铁路线路中持有少数股权，及在地方铁路中持有多数或全部股权”。在拟对外资有限开放的同时，有关铁路系统改革的另一项举措业已酝酿成熟。

　　近日，铁道部的一名高级官员透露，我国正准备在今后两年里，把巨大的铁路网部分拿到国内或海外上市，以筹措庞大的建设和重组活动所需的资金。

　　“铁老大”最近对社会资本的频频召唤，已经得到了各方的积极响应。曾经被国家长期垄断的铁路市场，正在被越来越多的社会资本“染指”。

　　“铁路整体改革方案正在酝酿之中。” 此前，国家发改委交通司司长王庆云在中国铁路投融资改革论坛上说。

　　投融资大突破

　　据了解，路网上市计划只是政府将采取广泛努力为铁路建设投资寻找资金来源其中的一部分。

　　铁道部总经济师黄民介绍说，政府还将向外国投资者与企业提供机会，让它们在全国铁路线路中持有少数股权，及在地方铁路中持有多数或全部股权。

　　除了把一些项目向直接投资开放外，政府也在评估，铁路系统的下属企业到底应到哪些

股票市场上市。过去，政府依靠香港与美国市场，进行国营企业的首次公开上市，官方将挑选盈利状况相对较好的铁路企业上市。

　　铁道部可能会把旗下的专业运输公司(中铁集装箱运输有限责任公司、中铁特货运输有限责任公司、中铁行包快递有限责任公司)及效益较好的路段进行改制试点上市,以募集资金投入铁路建设。

　　同时，铁道部很可能利用现有的上市公司资源，包括铁龙股份(600125)、中铁二局(600528)等通过

资本市场增资扩股,资产重组的方式做大做强铁路主业,对相关上市公司可能具有较大的发展契机。

　　不过，对入股铁路系统在经济上是否可行，一些投资银行家与潜在的外国投资者对此表示怀疑。

　　摩根斯丹利一位不原意具名的分析师称，中国铁路系统的监管框架，尤其是其票务和收费结构，必须得到全面革新，才能吸引国外投资者。但政府要求制定票价和货物运费，外国投资者可能在这点上望而却步。

　　“外国企业最喜欢透明，”高盛亚州董事总经理胡祖六表示，现金充裕的国外私人股本金可能对股份收购更感兴趣，因为预计该行业将快速增长，且运营商能够取得稳定的现金流。

　　有国外基金高管担心，尽管官员再次保证，外国投资者将获准在政府所设框架内设定价格，但海外企业可能发现，为了遵守社会义务，它们将被迫设定人为低价。

　　对此，黄民表示，政府将在铁路网“普遍服务”义务和投资人需求之间取得平衡。

　　此前，境外投资者已经随着中国规模达到全球第二的高速公路网的形成取得了可观回报，但总资产高达5000多亿人民币的“铁老大”在“网运分离”、“主辅分离”、“撤销分局”等数轮行百里半九十的内部改革之后，仍然无法解决整体资产收益率过低(甚至低于存款利率)和非繁忙线路亏损的难题，铁路运力紧张成为继煤、电、油之后制约中国经济发展的瓶颈。

　　激辩投资回报

　　“目前，发改委、铁道部正在积极探索各种渠道、吸引各方资金、研究各项政策，为铁路建设筹集更多的资金”。一位参与铁路系统改革的发改委官员表示。

　　据铁道部提供的数据显示，1978至2003年，我国GDP年均增长率为9.3%，高速公路的通车里程年均增长36.9%，而铁路长度年均增长率仅为1.4%，铁路货运周转量年均增长4.8%。

　　“按照2004年国务院审议通过的《中长期铁路网规划》，到2020年，初步估算中国铁路投资规模将在2万亿元以上”。上述发改委的官员称。

　　在铁道部总经济师黄民眼里，要完成这些项目的投资，需要进一步强化政府的主导作用，广泛吸收社会资金投资铁路，构建多元投资主体，拓宽多种融资渠道，形成多样融资方式，实现铁路投资体制、融资机制创新，走出一条加快铁路发展的新路子。

　　国家发改委交通司司长王庆云在接受采访时表示，铁路发展滞后的直接原因在于长期投入不足，深层次原因是市场化进程滞后，投融资渠道单一，投资基本依靠政府。打破这种格局，必须要深化铁路改革。

　　集路网垄断者、主导运输商、价格制定者、运行总调度、行业管制者和行政性执法者多重角色于一身的铁道部表示将保证投资者取得“合理回报 ”，但鉴于铁道部本身就是一个全国统一调度、统一核算的巨型企业，铁路部门最基本的财务信息仍不透明，“合理回报”的保证，是所有投资者最关心的核心问题。

　　2004年7月发布的《国务院关于投资体制改革的决定》和2005年2月发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，为中国铁路投融资体制的改革扫除了政策上的障碍。

　　一年之后，今年7月，铁道部出台《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域，并制定了七项措施扶持非公有制经济参与铁路建设经营。

　　不过，尽管一年来鼓励性的文件一再出台，社会资本(指民间资本和外资)应享有的定价权、收益权、退出机制仍无明晰的政策和法律保障。

　　市场人士指出，如果私人投资于路网，显然会沉淀巨大资金——全球各国路网通常由政府拥有，对在路网上运行的运输企业收取租金；而若投资于运输企业，不仅运行调度、运输计划受铁道部门节制，在运费和路网租金上都可能被管制者和路网运营商合一的铁道部门挤压，金温铁路项目已经出现过这种例子——“官督商办”或“官商合办”模式下的社会资本能有多少“合理回报”？

　　1998年4月，中国第一条股份制铁路，金温铁路全线通车，1991年9月，国家计委批准浙江省与香港联盈兴业有限公司合资建设金温铁路，开创了新中国内地与境外合资建设铁路的先例。但目前，金温铁路由浙江省占股55%，铁道部占股45%，外资已经撤股。

　　“对政府来说，铁路改制、上市还是网运分离，国有控股和主导的情形都不会改变，只不过是收益放到左口袋还是右口袋的问题，但对私人投资者来说就可能是伤痕累累，甚至血本无归。当年火电投资热潮时候，垄断和增长潜力也是吸引投资者进入的两大卖点，但投入成本上升和电价管制却迫使他们在近期大量撤出——铁路可别重演这一情形。”香港中文大学一位知名经济学家称。

　　的确，与投资公路的热情相比，目前民营资本参建路网的范例只有40公里长的浙江衢常铁路一个，而且铁道部今后还要折价回购民间股权；地方政府作为投资者在三茂铁路(广东三水—茂名)和金温铁路(浙江金华—温州)项目中都被强势的铁道部门“挤压”得很不愉快；与外资合作的范例则一个都没有。在运输方面私人承包的货运专列仅为6列，大宗货运市场以及利润丰厚的客运市场，铁道部至今仍未放手。

　　只有当铁路整体改革方案实施，这一切才可能得到彻底地改观。

　　探索路径

　　显然，官方早已意识到市场上的这些担心，正在完善有关法律法规及市场运营。

　　迁曹铁路项目就走出了一条运用市场机制加快铁路发展的新路子，是铁路投融资机制创新的一个范例。

　　铁道部发展计划司副司长张建平说，迁曹铁路虽然不长，但是是铁路吸引社会、民间资本投向铁路建设的重要项目。这一项目的合作成功，对于构建铁路多元投资主体、拓宽多种筹资渠道、形成多样融资方式的投融资体制具有非常重要的意义。

　　此前，1984年，广深铁路股份有限公司(0525.HK)成立，1996年改组为股份公司，当年5月在香港地区和纽约上市，共募集到42.14亿元人民币。目前广深铁路股份有限公司拥有3条高速铁路，总资本达到109亿元。

　　2004年11月，铁道部组建中国铁路建设投资公司，开始了政企分开的探索。同时，铁道部还与30个省、市、自治区签订了合作建设铁路的协议或纪要。 “铁老大”开始步入了市场经济的大潮。

　　2005年3月18日18时，撤销全国41个铁路分局，由18个铁路局(集团公司)直接管理基层站段，实施“铁道部—铁路局—站段”三级管理体制，标志着我国铁路改革迈出了势在必行的重大步伐。

　　但这次改革并未触动计划运输体制的根基，故对铁路市场化取向的改革而言，带有根本性、深层次、真正意义上的改革尚未破题，铁路运输体制改革总体方案依然没有正式出台，至今还没有一个铁路局成为真正意义上的运输市场主体和经营实体。这正是铁路下一步改革重点所在。

　　在此基础上，今年5月，铁道部在铁路建设项目推介会上共推出43个铁路建设项目，国内外大中型企业、上市公司、金融界等80多家机构参会。

　　蛋糕固然诱人，但通向盛宴的道路并不平坦。

　　王庆云认为，目前我国铁路投融资体制改革的障碍主要表现在三个方面：一是进入门槛过高。铁路建设投资的规模效应与民营营资本的非规模性将成为一个关键的障碍。铁道部的资本可能是几千个亿，民间资本几个亿投进去，所占份额太小，难以取得参与决策权。二是法律法规不完善，产权界面不清晰。有允许社会资本进入的法规制度，但还没有保证社会资本收益的法律。三是政企不分，社会资本担心铁道部会照顾自己的“铁家军”，而使自己陷入不公正的竞争和待遇之中。

　　发改委经济形势研究所主任王小广认为，吸引更多的社会资金投资铁路、民航等行业，关键取决于两条：一是要有好的投资回报率；二是投资者的合法权益能得到保障。

　　根据《国务院关于投资体制改革的决定》，铁道部制定了铁路投融资改革的主要内容。9月20日，铁道部副部长陆东福在参加一个论坛时公开表示，铁路投融资改革内涵有三：一是改进对铁路投资的调控方式，充分发挥政府主导作用。各级政府要在铁路建设中发挥投资主导作用，承担起项目审批、资金筹措，工程实施推进以及为投资铁路创造良好的法律和政策环境等责任。

　　二是鼓励社会资本投资铁路，推进投资主体多元化。就是通过债券融资、项目融资、股权融资等多种方式，把政府投资与境内外社会投资结合起来，实施投资主体多元化，形成多种建设模式。

　　三是积极探索多种融资方式，拓宽融资渠道，为社会资本投资铁路提供更多选择，同时完善铁路监管体系，规范市场化运作。就是根据市场规则和有关法律法规，通过组建规范的铁路公司，实行市场化运作，维护和保障各方出资者的合法权益，实现风险和收益共担。

　　铁道部及有关方面的努力也得到了回报。今年以来，铁路投融资改革试点的几个项目，如石太客运专线、迁曹铁路、衢常铁路等，已经与一些民营企业达成了合资协议，铁路改革的想象空间已经打开。