美国的行政协定的法律性质

美国的行政协定的法律性质

经济参考报 □戴瑞君

2019年2月27日，美国贸易代表莱特希泽在美国国会众议院筹款委员会召开的听证会上作证时提到，中美之间若达成协议，将采取行政协定（Executive Agreement）方式，无须获得国会同意。他声称，中美贸易谈判是为解决“301条款问题”，美国总统将根据1974年《贸易法》第301条和宪法有关规定行使权力，达成行政协定。何谓行政协定？很多人还不太了解。

何谓行政协定

行政协定（Executive Agreement）是一个区别于美国宪法第2条规定的条约（Treaty）的概念。根据美国宪法第2条第2款，总统有权缔结条约，但须争取参议院的意见和同意，并须出席参议员2/3以上人赞成。因此，美国的缔约权由总统和国会共同行使，总统进行缔约谈判，然后须经参议院法定人数2/3以上同意方可正式缔约。而行政协定则是对美国缔结的没有寻求参议院2/3以上意见或同意的国际协定的统称。尽管二者的缔约程序有所不同，但在国际法上，对美国具有同等的法律约束力。

美国宪法并未明确提及“行政协定”，它是多年来的历史做法逐步塑造、界定美国联邦政府各分支权限的产物。早期，行政协定并不多见，但现在它已占据美国缔结的国际协议的绝大多数。20世纪90年代以来，美国平均每年缔结条约20项，但每年缔结的行政协定则高达近300项。行政协定根据其缔约程序又可以划分为以下几类。

1、依条约授权缔结的行政协定

美国总统可以根据一项先定条约的授权进一步缔结行政协定。美国的判例法认为，宪法第2条已经明示或隐含地授权缔结行政协定。据此缔结的行政协定，其调整范围不得突破条约的范围。此类行政协定与条约具有相同的法律地位，高于与之不一致的州立法，并可以推翻之前缔结的与之冲突的条约或联邦法令。

2、国会—行政协定

国会—行政协定指总统在事前或事后获得国会两院（参议院和众议院）过半数同意缔结的行政协定。国会授权可以写在立法中，也可以通过国会两院的共同决议作出。与条约的区别在于，国会—行政协定需要征询整个国会的同意，而不仅是参议院；另外，它仅需要国会过半数同意，而不是2/3以上同意。此类行政协定最常用于国际贸易领域。绝大多数行政协定属于国会—行政协定。

在第二次世界大战之前，大多数国会—行政协定已在事前获得国会授权，即国会提前授权总统签署行政协定。从二战开始，大量国会—行政协定是在事后获得国会同意，即总统首先就协定进行谈判，然后在获得国会两院多数同意后正式缔结协定。北美自由贸易协定和与世界贸易组织相关的协定都是经国会事后同意缔结的。20世纪70年代以后，国会有时会授予总统“快速通道”贸易授权，后也被称为“贸易促进”授权。据此，国会提前承诺对一项贸易协定，它要么同意、要么反对，不会试图对其进行修改；同意或反对的决定通常会在90天之内作出。

国会—行政协定因为事前或事后要经过国会两院过半数同意，因此具有正式的法律效力，并且美国司法实践已肯定国会—行政协定具有与宪法第2条规定的条约相同的法律地位。但在实践中，对某些重要事项，例如人权、裁军、军事同盟、环境保护、加入政治类或安全类国际组织等，仍须按照宪法第2条规定的程序缔结条约。

3、总统行政协定

总统行政协定是指无须征得参议院或国会同意，完全基于宪法赋予总统的权力缔结的行政协定。当协定所涉事项完全属于独立的总统权力时，总统就有权缔结总统行政协定。实践中，只有非常小的一部分行政协定是总统纯粹基于作为国家统帅和外交关系机关的权力缔结的。一般认为，由参议院或国会两院同意缔结的协定，在法律效力上要高于总统行政协定，并且，经过国会或参议院同意的协定也意味着一种更高程度的承诺。

为何采用行政协定

莱特希泽称中美贸易磋商若达成协议，将采用行政协定形式。尽管美国参议院或整个国会常常试图通过一些举措限制行政机关对行政协定的利用，但是，由于行政机关在国际协定的缔结过程中居于主导地位，行政机关对选择国际协定的形式有较大的发言权。

具体到中美贸易磋商，据莱特希泽称是为解决1974年《贸易法》第301条的问题。1974年《贸易法》的相关条款已经明确授权通过“协议”达成相关问题的解决，故中美之间若达成协议并签署协定，即属于美国法上所说的经国会立法事先授权缔结的国会—行政协定。因为已事先获得国会（通过立法形式）的授权，故协议达成后无须再寻求参议院或国会的意见或同意。

（作者为中国社科院国际法所副研究员）