徐诺金：关于修订《中华人民共和国反洗钱法》的建议

　　■ 徐诺金‘全国人大代表　中国人民银行郑州中心支行行长’

　　2006年颁布的《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》），对预防和打击洗钱活动、维护金融秩序、遏制洗钱犯罪及相关犯罪发挥了重要作用。十多年来，我国反洗钱监管效能显著增强，打击洗钱犯罪成果突出，参与反洗钱国际治理与合作不断深化，切实维护了国家金融安全。然而，当前我国面临的国内外反洗钱形势较《反洗钱法》实施之初发生了深刻变化，如全球反洗钱和反恐怖融资形势日益严峻，国际反洗钱标准趋严趋紧，反洗钱工作已逐渐从“规则为本”向“风险为本”过渡，反洗钱工作内涵不断扩展等。《反洗钱法》部分条款在制度设计和操作执行层面的局限性和不适应性日益凸显，无法满足我国新的历史方位和国家战略的需要，且与金融行动特别工作组（Financial Action Task Force，简称FATF）国际标准要求也存在一定差距，对我国有效开展反洗钱工作产生不利影响，亟须通过修订《反洗钱法》予以解决。目前存在的主要问题如下。

　　一是反洗钱定义存在局限，洗钱上游犯罪类型覆盖面不足。现行《反洗钱法》关于反洗钱的定义是根据《刑法》第191条作出的，仅将毒品犯罪等7类犯罪确定为洗钱上游犯罪，局限于狭义的洗钱犯罪，未包括《刑法》第312条、第349条即广义洗钱犯罪。这与我国洗钱犯罪刑法体系和洗钱上游犯罪不断延展的现实形势不相适应，也不符合反洗钱国际标准的要求。

　　二是反洗钱义务主体范围过窄，部分义务主体履职缺少法律支撑。随着我国实际履行反洗钱义务机构范围的不断扩大，现行《反洗钱法》所适用的义务主体范围过于狭窄，导致特定非金融机构（支付机构、社会组织、房地产、会计师事务所等）只能依据法律位阶较低的法规、规章等进行履职，缺少上位法依据，部分机构执行效果不理想。

　　三是部门职责分工不明确，反洗钱工作机制存在缺陷。《反洗钱法》确立了“一个部门主管、多个部门协调配合”的反洗钱工作体制，但由于相关部门职责范围不够明晰，有效统筹推进反洗钱工作的机制不够完善，各参与部门未形成有效合力，跨部门协作不顺畅、信息共享不足等问题较为突出，监管不当与监管不足并存，影响了反洗钱相关工作的全面深入开展。

　　四是反洗钱义务规定不全面，未明确“风险为本”的反洗钱工作理念。义务机构履行反洗钱职责对维护国家金融安全和金融稳定具有现实意义，但现行《反洗钱法》在客户身份识别、大额交易和可疑交易报告等具体反洗钱义务规定方面内涵单一，关于反恐怖融资方面的要求较为薄弱，“风险为本”的反洗钱工作理念未得到有效体现，导致义务机构“重合规、轻风险”问题突出，反洗钱工作有效性差。

　　五是反洗钱调查主体、客体不合理，调查工作缺乏有效性。在实践中，大量可疑交易活动和洗钱案件是由国务院反洗钱行政主管部门地市一级的派出机构发现并协助侦办的，但现行《反洗钱法》规定的调查主体仅限于国务院反洗钱行政主管部门或者其省一级派出机构，影响反洗钱调查效率。另外，目前在法律层面未对可实施反洗钱调查的可疑交易活动类型进行具体明确，实际操作过程中难免出现矛盾和盲区。

　　六是反洗钱法律责任规定不完善，行政处罚惩戒力度较弱。现行《反洗钱法》未将内控制度、系统建设等方面的违法违规问题纳入行政处罚，而且对义务机构和相关责任人的处罚标准过低，设有上限，无法形成有效的监管震慑力，不能真正对义务机构起到警示作用。

　　针对上述问题，特提出以下建议。

　　一是明晰反洗钱定义，扩大洗钱上游犯罪类型。建议《反洗钱法》中不再具体列明上游犯罪，从而与《刑法》的洗钱犯罪法条体系相呼应，即包括《刑法》第191条“洗钱罪”、第312条“掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪”和第349条“窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪”所规定的洗钱犯罪，顺应国际标准中对洗钱上游犯罪扩大化的趋势。

　　二是扩展反洗钱义务主体范围，明确各义务主体具体范畴。建议参照FATF“新40项建议”，利用开展的业务来界定金融机构范畴，将金融机构定义为金融从业机构，即在中华人民共和国境内依法设立、从事金融业务的机构，金融业务的界定由国务院反洗钱行政主管部门确定并公布；建议参考《非金融机构支付服务管理办法》《中国人民银行办公厅关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》等法规，在法律层面明确特定非金融机构涵盖的范畴及需要履行的反洗钱义务。

　　三是细化部门职责，加强部门之间的反洗钱分工协作。建议在保持现有“一个部门主管、多个部门协调配合”的反洗钱工作框架基础上，升级和强化现有反洗钱工作部际联席会议机制，明确规定国家设立反洗钱工作协调机制，同时明确中国人民银行与国务院金融监管部门、特定非金融行业主管部门和外交等部门的反洗钱职责和分工定位，使各部门各司其职，有效避免职责划分不清、工作相互推诿等问题，促使反洗钱工作有效开展。

　　四是完善反洗钱义务相关条款，突出“风险为本”的工作要求。建议在《反洗钱法》中明确“风险为本”的反洗钱工作理念，结合义务机构类型从客户尽职调查、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告等方面对义务机构应履行的反洗钱职责进行修改和完善，提升反洗钱义务机构整体工作的有效性。

　　五是完善反洗钱调查相关规定，调整调查主体、客体。建议将反洗钱调查主体扩大至国务院反洗钱行政主管部门设区的市一级分支机构，赋予地市分支机构开展反洗钱调查的权利，从而提高反洗钱调查工作效率；另外，建议明确反洗钱调查的范围，以充分发挥反洗钱调查工作的职能效用。

　　六是提高行政处罚的惩戒性，增加义务主体违法成本。建议将义务机构未按规定建立健全内控制度、未按规定完善反洗钱系统、未按规定执行定向金融制裁等违法违规行为类型纳入行政处罚；另外，建议调整法律责任中行政罚款的幅度，取消罚款上限，做到违法违规与处罚相匹配，最大限度发挥行政处罚的威慑力，树立反洗钱监管权威。

　　七是修订反恐怖融资有关规定，筑牢打击恐怖主义融资防线。建议进一步细化义务机构在反恐怖融资方面的相关职责，增加“涉恐名单监测”等有关内容，明确对涉恐资产采取阻止账户活动、禁止交易等预防性措施，增加“涉恐定向金融制裁”“防扩散定向金融制裁”等规定，确保义务机构遵循与定向金融制裁规定义务有关的法律或者强制性措施的要求，以切实打击恐怖融资活动，并与反洗钱国际标准接轨。                      

责任编辑：赵子牛