贾康：中国需要怎样的财税改革

　　贾康：中国需要怎样的财税改革——在博鳌亚洲论坛“经济学家圆桌2019”的发言（2019.9.9）

　　来源：贾康学术平台

　　从当下中国的经济社会发展面对的态势来说，刚才张燕冬总编用了“严峻”这个词，我也深有同感。虽然我们取得了这么多成就，还要迎接共和国的70周年大庆，但是同时大家都知道，挑战性的一些问题、继续前行必须克服的种种阻碍因素历历在目，“矛盾累积隐患叠加”这种中央过去早就说到的制约，也在不断困扰我们，来自外部的“贸易冲突”的压力和内部的“矛盾凸显”交织在一起，我们怎样完成中国现代化事业“行百里者半九十”剩下这30年出头时间段上“新的两步走”的目标？从当下，到中期，到长期，应该有尽可能高水平的思路与要领的探讨。论坛给我的题目是“中国需要怎样的财税改革”，在这方面我简单谈谈自己的认识框架。

　　从中国的经济社会发展来看，中央把建国以后的一段时间称为“站起来”，而后是“富起来”——这主要是改革开放之后，在新的阶段上，则要寻求“强起来”。以这种历史眼界，简略地回顾一下70年间中国的财税改革，可知是作出了反复探索的。传统体制下，财政体制到底怎么样能够合意地发挥“多个积极性”，一直就是探索的主线。如果讲体制变革的话，从50年代初一直到现在，对财政体制始终在寻求变革。简要的说，在传统体制下就提出了怎么分权的问题，上世纪50年代从《论十大关系》的眼界、寻求多个积极性释放活力的眼界，实际上寻求的就是财政怎么样服务全局来合理和充分发挥“以政控财、以财行政”的作用。以政控财，首先就是国家运用自己的政治权力、社会管理者的公共权力，怎么样筹集收入，自然而然，财政税收就是密不可分的一个体系。

　　如果从最主要的节点来说，1954年初（邓小平那时候是财政部长），提出“财政6条”，核心的理念是要把财政放在一种“经常的稳固的可靠的基础上”，提出了归口、包干、预备、监察等等关键词，其实探索的就是在适当分权的导向下怎么样搞制度建设的问题。这是财政改革在共和国站稳脚跟以后的开山之作。

　　再以后1958和1970年有两次大的分权，很快却弄得局面不可收拾，又不得不重新集权，都没能找到一种稳定的制度框架。改革开放以后，1980年开始“分灶吃饭”，是前所未有地展开了十几年间按照中央地方划分权限而向地方分权、而又继续向企业放权这样一个思路的改革。在这十几年间分灶吃饭带来的正面效应越来越衰减，负面的一些问题越来越突出，引出的是终于在1994年又成功地实行了分税制这样一个里程碑式的改革。1994年建立的分税制为基础的分级财政的框架，一直延续到今，我们对它的基本评价，是终于从前面的行政性分权走向了经济性分权，终于改变了条块分割、按照行政隶属关系组织财政收入而使企业不可能真正活起来的痼疾，同时也终于改变了中央地方间想寻求稳定、但怎样努力也没有真正形成中央地方的稳定财力分配关系这样一种不良状态。在1994年以后，企业是不论大小，不问行政级别，不看经济性质，不讲隶属关系，于税法面前一律平等，公平竞争；中央地方是在桌面上阳光化地讨论税种怎么划分，不得已的是共享税，但没有必要再靠处关系“跑部钱进”和“讨价还价”去处理财力分配问题了。这样就终于形成了为社会主义市场经济和现代化全局服务的一个中国财政制度的基本框架。

　　但是深化改革的任务仍然还非常艰巨，我们深化改革重任在肩的突出表现，就是现在省以下的体制迟迟没有真正进入分税制状态，人们对于财政感受到的一系列问题，从仍然没有解决的基层财政困难，到这些年不断被人们所讨论的地方隐性负债，以及短期行为特征非常明显的土地财政的偏颇等等，如果说要“打板子”，打在分税制的身上是打错了地方——我们有全套的分析，说明这些恰恰是1994年以后至今省以下没有进入分税制所带来的必须克服的问题。这些弊病的根源，是我们实际上在省以下延续了过去就知道一定会毛病百出的分成制、包干制，仍然没有能够真正把省以下改造到也进入分税制状态上来。当然，中央和省为代表的地方之间，是延续了分税制的框架，但是如果处理不好的话，这个框架是不是有可能受到颠覆性的挑战？这也是值得我们警惕的。现在中央地方之间，最主要的财力分配是靠共享税，而共享安排上现在维持了不论上海、北京，还是西藏、青海，财力切分必须是“一刀切”的，不允许跑部钱进讨价还价的，其他所需的区别对待，靠后面的转移支付和其他一些规范的手段去处理，这就维系了1994年的基本制度成果。但深化改革是势在必行的。

　　另外一个角度上讲讲税收。在建国之初曾经有过现在史学视角上讨论仍然很不充分的受到毛主席严厉批评的“公私一律平等纳税”这样一个税改（当时是薄一波作为领导人负主要责任，其实有一系列财经部门领导同志一起参与），以后在社会主义工商业改造之后，税制就很快走向了过度简化。改革开放之后，税制的作用重新受到重视，比较快地进入搭建复合税制的过程。走到1993年的时候，中国已经有了43种税，1994年配合分税制的改革，是把43种税简化为28种，后来又陆续减并到现在的18种。制度上讲，中国已经形成了复合税制，就是多种税、多环节、多次征，而且在这些年在一般的认识理念上，也早已经形成了税制改革还要进一步向“中性”去靠拢，实际上就是走了一个“之”字型——我们以差不多70年时间，又走回到“公私一律平等纳税”的原则上去了。在这样一个框架下，目前突出的税制问题是：第一，中国的直接税太薄弱了，跟现代经济的“直接税为主”恰恰相反，我们的格局是种种原因造成的间接税为主。第二，我们的地方税体系很不成型，没有什么像样的地方税体系可言。第三，我们的税收和非税收入的系统工程，仍然有攻坚克难的“硬骨头”要啃下来，光讲税，是远远不能覆盖大家热议的中国企业和纳税人的负担问题的：正税就这18种，税外的“五险一金”，几百种行政性收费和各种隐性的制度成本负担，是中国配套改革中要一并解决的机制优化问题。

　　所以，把这些简要做个勾划以后，我觉得如果正面地说，我们博鳌论坛下一个年度既要放眼世界，又要立足于我们中国自己怎样推进现代化事业、在经济社会发展中贯彻中央新的“两步走”部署，那么拥抱全球化的同时必须下决心攻坚克难，完成自己体制方式的转轨，努力进入供给侧改革为主线的升级版的高质量发展。

　　财税改革按照前面的回顾和分析，需要有针对性地完成这样三个层次的任务：第一项任务，通盘的财政体制要理顺。我基本的看法，就是多年研究以后已经有的一套表述，应该是三级扁平化的框架（就是中央、省和市县这三级），要明确由各级最高权力机构——人民代表大会所赋予政府的事权，“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，再跟上一级产权，一级举债权”，形成“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的这样一个稳定的制度框架，再加上中央和省两级自上而下的转移支付和必要的辅助性的横向转移支付（比如对口支援、生态补偿）。这样的一个境界，我们应该努力去达到。理顺财政体制方面在这两年的进展，是实际上按照三级框架，已经在编制中央和地方共享事权（共同履行职责）的具体的一览表和对应于支出责任的明细单，这是可对接操作的一个实质性的进步，要把它做到最后对所有的事权全覆盖。

　　第二项任务，是要深化税改。在进一步减税降费的过程中，还实际上不可避免地要有税制改革中间怎样提高直接税比重的艰巨任务，以及地方税体系怎么样成功打造的艰巨任务。

　　再有第三个方面，就是配套改革，应该在整个资源配置优化方面推进新的一轮“价税财”基础性制度的配套改革。其中第一个重点，是价格体制在中国，现在主要是资源能源、资产和不动产这方面，怎样让它们的比价关系和价格形成机制真正适应市场经济，和怎么样有利于绿色发展、可持续发展。税收和财政必须纳入整个资源配置的优化工程，再落实到对于预算收支的全面绩效考评与问责约束，这是新一轮必须要推进的以经济层面实际要拉动社会层面的改革。

　　第二个重点，应该是把“五险一金”等等这些实际上跟财政分配有千丝万缕联系的机制尽快理顺。

　　第三个重点，现在多达370种以上的行政性收费都有红头文件依据，一定要下决心按照克强总理所说的“拆香火”的改革来配套，把它们尽可能减少，削减林立的局委办机构，减少审批权、收费权、设租权，降低企业和纳税人的负担，澄清我们的事权和吏治。

　　再有最后一条重点，在这个过程中，中国整个经济社会和政治建设的配套，是显而易见、不可回避的，公众的“参与式预算”，所有相关信息的公开，税收的法定，在一些直接税形成以后公民纳税人更迫切地需要知情——政府把钱拿去以后怎么用，进而加以监督，等等，这些机制的建设都是无可回避的配套改革任务。

责任编辑：鲍一凡