决策部门为何如此偏爱PPP？

　　文/新浪财经意见领袖(微信公众号kopleader) 专栏作家 黄志龙

　　2015年以来，我国公共财政支出增速长期大幅高于公共财政收入和税收收入的增速。与此同时，近年来地方政府土地出让金用于市政基础设施建设比例逐年下降。在此大背景下，PPP模式或将成为缓解财政收支压力的重要手段。

决策部门为何如此偏爱PPP？

　　随着房地产调控政策的再度收紧，寻求新的经济增长引擎对于决策部门而言具有短期紧迫性，国家发展改革委、财政部等核心部门的工作重心转移到了推进PPP工作中，各地方政府也在积极推进PPP项目的落地执行。为何决策层如此大力推进PPP模式？笔者认为至少有以下六方面的综合性考量。

　　一是公共财政收支压力与日俱增。2015年以来，我国公共财政支出增速长期大幅高于公共财政收入和税收收入的增速。2016年1-9月，全国公共财政支出累计为13.5万亿元，同比增速为12.5%，而同期全国公共财政收入仅为12.1万亿元，同比增速为5.9%，不及支出增速的一半，收支增速的差距高达6.6个百分点(参见下图)，公共财政收支赤字额为1.4万亿元，而去年同期仅为5600亿元。

　　与此同时，近年来地方政府土地出让金用于市政基础设施建设比例逐年下降，如2015年全国3.37万亿元土地出让收入中，用于征地拆迁、土地前期开发的成本性支出比例高达79.6%，用于城市建设、农业农村、保障性安居工程的非成本性支出比重为20.4%，其中城市建设支出仅为3531.53亿元，占非成本性支出51.3%，占比较上年下降2.8个百分点。在此大背景下，PPP模式或将成为缓解财政收支压力的重要手段。

图1

　　二是地方融资平台债务高企，国有企业杠杆率逆势上涨。过去十余年，我国城镇基础设施和公共事业投资，主要是以地方融资平台、中央和地方国有企业为主体，近年来我国地方融资平台的巨额存量债务压力越来越大，不得不依靠发行地方政府置换债券的方式来缓解。与此同时，在经济整体去杠杆大趋势下，中央和地方国有企业杠杆率却逆势上涨，进一步扩大城镇基础设施和公用事业投资也显得有心无力。

　　具体来看，2012年以来，全国国有企业资产负债率由64.46%上升到66.3%，特别是2015年下半年以来，宏观经济稳增长压力日益严峻，央行连续不断的降准、降息等宽松货币政策释放的流动性，以及央行通过中期借贷便利(MLF)、抵押补充贷款(PSL)等定向流动性工具，大部分都通过国家开发银行定向贷款的方式流向国有企业，相应地，国有企业杠杆率出现了短暂急速攀升(参见下图)。在此背景下，指望地方融资平台和国有企业继续加杠杆投向基础设施和公用事业已不现实。

全国国有企业资产负债率(%)

　　三是民间投资持续低迷。2016年1-9月，全国民间固定资产投资累计增速为2.47%，较1-8月有微幅回升，但仍显著低于国有部门的投资增速(21.4%)，相应地，民间投资占全国总投资的比重也下降至64%，创下近年来新低(参见下图)。

　　今年以来民间投资低迷主要有两方面原因：一方面是传统制造业部门产能过剩严重，投资回报率显著下滑，民间企业扩大投资的积极性不高；另一方面是一些公用事业、现代服务业的市场准入门槛较高，对民间资本的弹簧门、玻璃门等歧视性政策依然存在。因此，通过PPP模式，吸引民间资本和社会资金加入到新一轮城镇基础设施和公用事业投资中来，将成为提振民间资本投资信心的重要抓手。

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　　四是短期经济增长动力可能承压。2016年前三季度经济增长动力主要来自于基础设施投资和房地产开发投资两方面，特别是房地产市场持续繁荣，为地方政府贡献了源源不断的房地产市场相关税收收入和持续增长的土地出让金收入。2016年1-9月房地产企业所得税同比增长了25.4%，财产转让的个人所得税增长27.2%，契税、土地增值税的增速都显著高于税收收入整体增速。

　　与此同时，2016年1-9月，全国土地出让收入为2.33万亿元，同比也增长了8.2%。从增长动力来看，房地产开发投资增长于年初实现了触底反弹，其占总投资的比重，依然保持在17.5%的较高水平(参见下图)。

　　然而，国庆节前后房地产调控政策的再度收紧，将对四季度和2017年的固定资产投资形成较大响，也将对政府的财政收入形成较大压力。前三季度经济增长的两大动力，将可能变成单一的基础设施投资作为主要动力。因此，通过PPP模式扩大城镇基础设施和公用事业投资，将成为决策部门的必然政策选项。

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　　五是城镇化快速推进过程中，城镇基础设施和公共产品缺口巨大。根据《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，至2020年我国城镇化水平将达到60%，我国城镇在农民工随迁子女义务教育比例、职工基本技能培训、保障房覆盖率等基本公共服务均有显著提升，城镇基础设施如供水普及率、污水处理率、垃圾无害化处理率都必须达到90%以上。

　　清华大学、哥伦比亚大学和麦肯锡公司共同发布的报告《探索更为高效的地方政府投融资模式》认为，到2020年，如果政府债务控制在60%以内，城镇化过程中传统基础设施建设资金缺口或达20万亿元，如果加上农民工市民化成本和信息化等公共产品投入，资金缺口将达到30万亿元。显然，依靠政府和国有企业单一的融资主体，已难以满足这一巨额的资金缺口，迫切需要调动社会资金的积极性。

　　六是PPP模式已有一些成功的案例。财政部PPP研究中心披露了PPP模式的成功典型——“宁阳模式”。宁阳是山东省西部的财政困难县，除了维持政府正常运转外，政府没有多余财力用于基础设施和公共服务领域。2014年以来，宁阳县探索创新打包捆绑、组合开发的方式，对公益性较强、没有收益的基础设施类项目，与经营性较强、收益较高的项目进行打包组合开发，使整个项目的利润处于合理水平。

　　国家发改委PPP 专栏重点介绍了“北京地铁 4 号线是我国城市轨道交通领域首个 PPP 项目”，该项目的成功，主要受益于 PPP模式顶层设计中确保了效率与公平，通过票价机制和客流机制的巧妙设计，在社会投资人经济利益和政府公共利益之间找到了有效平衡。

　　此外，中国经济周报还报道了“上海嘉定污水处理厂PPP项目”的成功经验，该项目通过引进社会资本——中信产业基金旗下的中国水环境集团，利用国家开发银行、交通银行联合银团贷款，以项目建成后形成的收费权进行质押，实现了PPP项目融资，成功实现了项目投产运营。总之，这些PPP的成功经验也为决策层力推PPP增强了信心。

　　(本文作者介绍：苏宁金融研究院宏观经济研究中心中心主任、高级研究员。)