盛松成：我国楼市调控仍以需求调控为主 效果欠佳

　　文/新浪财经意见领袖（微信公众号kopleader）专栏作家 盛松成、龙玉

　　我国当前的房地产调控应注重需求调控与供给调控相结合，短期调控与长期调控相结合，并处理好房地产与经济发展的关系。同时，针对市场分化的情况，实施更有针对性的政策，甚至采取“一城一策”的方式。

　　我国房地产调控的效果一直不尽如人意，房价几乎单边上涨，似乎越调控，房价越高。就一线城市和部分二线城市而言，我们认为，调控效果欠佳的主要原因之一就是没有将房地产供给调控与需求调控并重。2016年10月，国内多个房价上涨较快的热点城市再次推出了房地产调控政策。从密集的调控政策可以感受到大家对房价高企、资产泡沫和中国经济未来的担忧。

　　总的来说，需求调控主要侧重于短期，供给调控则更加侧重中长期，且供给调控有助于稳定公众预期。在市场分化的情况下，在分类施策、因城施策的背景下，我国房地产调控需要注重供给与需求相结合、长期调控与短期调控相结合，并处理好房地产市场与经济发展的关系。

　　从2017年中央经济工作会议也可以看出，政府已经开始关注供给端的问题，从而提出了“加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制”、“落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标”、“落实地方政府责任，房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效土地。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展”等与供给调控相关的内容。

　　一、我国房地产调控以需求调控为主

　　我国房地产价格波动和房地产调控政策具有较高的一致性，反映了我国房地产调控以短期需求调控为主的特征：当房价过高时，通过抑制需求来给市场降温；而在房地产低迷或萎缩的时期，同样是运用促进需求的手段进行调控。例如，2005年出台一系列需求调控措施后（包括取消住房贷款利率优惠政策、上调房贷首付比例等），房地产销售增速有了明显回落；房地产市场在2008年、2012年的上行，以及最近一轮房价上涨（2015年下半年开始），也都和各部门放松对需求的管制有关。

　　近期，热点城市再次推出房地产调控政策。以北京为例，2016年9月30日发布的《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的若干措施》提出了加大住宅用地供应力度，合理调整土地供应结构，加快自住型商品住房用地供应，强化“控地价、限房价”的交易方式，进一步完善差别化住房信贷政策等措施。上海继“沪九条”之后，又于2016年10月8日公布六条措施，严格执行限购、限贷等房地产市场调控政策，以确保房地产市场平稳健康发展。

　　通过比较几个一线城市最新一次房地产调控的措施（如表1所示），可以看到，各地房地产调控举措中，既有需求调控，也有供给调控，但仍然以需求调控（如限贷、限购政策）为主。并且，需求调控的措施更加具体、可落实，而供给方面的调控举措则是比较笼统、原则性的，短期内也难以落实。由于需求调控直接通过硬性标准抑制了交易量，效果几乎是立竿见影的，但却不是一个“治本”的方法。并且，我国房地产供给方面的问题比较突出。

　　二、房地产市场供给方面的问题较为突出

　　我国房地产市场供给端的问题比较突出，体现在一、二线城市与三、四线城市形成了分化，同时部分一、二线城市房价上涨过快。2016年以来，一线城市的住宅价格同比增速持续较三线城市高出十几个百分点。从百城住宅价格指数来看，截至2016年底，一、二、三线城市住宅价格同比分别增长25.20%、17.89%和9.24%。供给稀缺是热点城市房价高涨的最显性的原因。

　　首先，住宅用地和新建住宅供应不足。国有建设用地供应面积近年来呈逐年下降趋势，其中房地产用地面积下降更多。2013-2015年，全国房地产用地占供地面积的比例分别为27.4%、24.8%和22.5%；2016年，房地产用地占供地面积的比例仅为20.8%（如图2、图3）。即使供应减少是由于总量供给过剩，住宅用地和新建住宅供给的结构性问题依然严峻。据有关方面监测，在16个热点城市中，有8个城市住宅用地供应量少于去年同期。厦门减少50.2%，上海减少47.5%，广州减少41.9%，北京减少30.8%，苏州减少21.1%，济南减少21%，南京减少13%，无锡减少9.1%。在16个热点城市中，有6个城市商品房住宅批准预售面积同比下降。北京下降32%，无锡下降27.2%，厦门下降23.6%，深圳下降21.4%，合肥下降15.9%，福州下降14%。从地价监测情况来看（如表2所示），一线城市住宅用地的同比、环比增速均持续、显著地高于其他用途地价。

　　第二，房地产的潜在供给难以满足居民对房地产的需求。截至2016年末，全国房地产开发贷款余额5.66万亿元，同比增长12.2%。相比之下，购房贷款余额19.14万亿元，同比增长38.3%，增速比上月末高3.2个百分点，反映购房需求依然在上升。

　　第三，需求端的数量管制虽然使人们看得见的成交量下降，房价增速放缓，却并不能改变公众对一线城市房价上涨的预期。直接从需求的角度进行数量管制，甚至有可能强化房价上涨的预期。2016年7月份，全国住户部门中长期贷款增4773亿元，同比多增1984亿元，占全部对实体经济贷款（4636亿元）的102.96%。尽管这一情形在近期已经有所缓解，但当前新增个人住房贷款依然占人民币贷款增量的近三分之一左右。居民部门加杠杆的力度之大是前所未有的。2016年9月末，江苏、广东、浙江、北京、上海房地产贷款余额同比增速分别为33.80%、32.18%、24.62%、21.15%和18.24%，分别比上月末提高0.77、0.54、0.59、2.06和0.30个百分点。 5省（市）房地产贷款余额占全国房地产贷款余额的42.50%，比上月末提高0.07个百分点。供给的增加则更有利于稳定预期，应当重视预期管理对房地产市场平稳、健康发展的重要性，但目前房地产调控中对于供给的措施依然比较抽象和笼统。

　　三、供给调控的意义及着力点

　　相比于需求调控，供给调控有利于从更加基础的层面改善我国房地产市场的运行。我国土地资本化的模式、以及当前各种资源集中于大城市的现实，都意味着我们需要从供给的角度寻求方法。

　　一是合理地为中国经济的发展提供融资。在我国经济发展的过程中，土地资本化发挥着重要的作用。地方政府竞相追逐促进当地经济增长，需要一定的政府财力支撑。一方面，政府以低价形式将土地转让给工业企业，吸引企业投资并拉动就业，进而带动当地经济和政府税收的增长，在这个过程中，土地也随着经济的发展而增值；另一方面，作为住宅用地的土地要素通过拍卖的形式转让给房地产商，供房地产商开发建设成商业地产用于居民购买，政府一般可以从中获得大量的土地财政收入。

　　根据最新的测算（根据方正证券的测算，从宏观层面看，2014年，土地出让金和房地产相关的税收占房地产销售额之比为85.8%；从中观城市看，2015年，土地出让金和税收的占比56.8%；从微观上市企业看，2015年土地转让金和税收占房价的56%），在房价的构成中，政府所得占房价的六成左右。研究表明，作为政府收入的重要组成部分，不少地方政府的财政收入中土地出让金所占比重都接近50%，有的城市甚至占到了60%以上（周彬和杜两省，2010）。根据国土资源部的统计，2016年，全国土地出让合同总价3.56万亿元，同比增速达到19.3%。而全国土地出让面积20.82万公顷，同比下降5.9%。全国建设用地出让面积较2015年同比降低，而出让收入较2015年却是增加的，地价上涨的情势十分明显。

　　以土地财政为代表的土地资本化模式，在推动经济发展的同时，也在一定程度上为地方政府的短期行为提供了激励。高地价提高了地方政府通过土地拍卖获取的收入，因而地方政府有动机通过维持土地供给的稀缺性来获得更多的土地财政收入。在此前提下，要增加土地的供给就会比较困难。并且，高地价将提升城市发展的成本，地方政府对房地产的依赖性也有可能进一步增加，不利于吸引人才、培育新经济增长点，从而削弱城市竞争力。短期内政府财政收入存在“租税替代”的关系，即政府来自于房地产的租金收入越高，来自于其它行业的税收收入越低，房地产片面发展对实体经济具有不良影响。

　　作为应对，应考虑改革土地拍卖制度。我国的国有土地使用权拍卖制度下，出价高者得，在未来房地产价格将保持上涨的预期下，土地价格更容易被抬高，“地王”频现。相比之下，上海车牌拍卖制度值得在我国土地使用权拍卖的制度设计中参考。它要求出价进入有效报价区间，而有效报价区间是根据截至一定时间点的最低报价来确定的，在此基础之上，再按照“价格优先、时间优先”的规则确定中标者。显然，在这样的拍卖制度下，报价最高者和最低者都无法中标。在土地拍卖中参考这样的拍卖规则，将会改变“地王”频现的现状，更有利于价格稳定和价值发现。

　　二是优化资源布局。在一些热点城市房价飙升、供不应求的同时，我国房地产行业还面临着去库存的艰巨任务，一、二线热点城市和三、四线城市分化十分明显。2016年12月，70个大中城市新建商品住宅同比价格变动中，最高涨幅为41.5%，最低为下降2.9%。

　　我国优质教育、医疗卫生资源往往在大城市较为集中，人口源源不断地涌入北京、上海等国内一线城市。近年来，国内主要城市学区房现象持续升温，便是公众愿意对优质教育资源支付更高价格的一种体现。有研究测算，学区房的租金收益率平均而言比非学区房低5%，对于小户型住宅更可达19%，且租金率折价存在较大的波动，受教育部门公立学校入学政策冲击的影响大。因此，从长期来看，在更大范围内提升我国教育、医疗卫生等资源的质量，亦有助于破解我国房地产市场面临的难题。

　　三是提高土地利用效率、增加城市住宅用地的供给。从国际比较以及我国一线城市的土地使用情况看，完全有可能增加一线城市的住房用地供给。实际上，高地价与目前地方政府面临的GDP考核指标有直接的联系。为了达到GDP的考核要求，各地区需要尽可能多发展工业投资，从而影响了土地资源的配置，导致我国一线城市的工业用地占比远高于国际上其他同类城市。这样的土地使用布局对于我国一线城市来说，并不一定是合理的。

　　如表3所示，北京、广州和深圳三个城市的工业用地占比分别达到22%、32%和36%，远高于纽约（3.9%）和东京（5.1%）。纽约居住用地占城市建设用地的比重为44%，东京的这一比例更是高达73%，而我国的北京、广州和深圳的这一比例分别仅为28%、29%和26%。

　　一方面，要改变单一追求GDP的绩效考核办法，纠正片面追求经济增长速度和当前利益，更加重视民生、资源环境和长远利益，优化资源布局。另一方面，在增量土地供应空间有限、供需失衡的情况下，存量土地（城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理的土地，具有开发利用潜力）在城市发展中应该被充分挖掘利用。

　　据测算，上海中心城区成片工业用地转型空间为9000万方，旧住区改造产生的住宅体量约为6000万方。全上海市范围内住宅的建面空间可达1.6亿方，相当于可供应8年的成交量（2015年全年上海市住宅销售面积约2000万方，数据来源：中信建投）。在盘活存量土地的过程中，应发挥政府主导、统筹协调的优势，缓解供应紧缺，优化城市发展。

　　提高土地利用的效率、增加城市住宅用地的供给，不仅可以从供给端缓解我国热点城市房价过高、增速过快，而且有助于稳定公众的预期。

　　诚然，许多国家在城镇化率达到75%之前进程中都出现了房地产价格远远高于当时的经济增速、租售比等指标看上去也远远超过“合理范围”的现象。我们认为，这一现象是以经济高速发展带来的未来预期收入提升为基础的。

　　在中国通过土地资本化促进地方经济发展的过程中，政府做了大量的统筹协调工作，例如招商引资、城市规划，从整个地区的全局来考虑产业布局、居住片区的分布等，同时进行了大量基础设施建设工作，中国的经济潜力得到了很大的释放，地区房地产价值亦得到了提升，而房地产价值的提升恰恰是来源于对未来收入的预期。

　　2016年房地产对经济增长的贡献率为7.8%。房地产确实在中国经济增长中扮演了重要角色，但如果房地产的膨胀趋于挤出其他投资和扼杀企业家精神，对于中国经济的转型和健康发展则是不利的。因此，还应着眼于中长期，从土地和各项资源的供给，以及制度上做改进。

　　总的来说，我国当前的房地产调控应注重需求调控与供给调控相结合，短期调控与长期调控相结合，并处理好房地产与经济发展的关系。同时，针对市场分化的情况，实施更有针对性的政策，甚至采取“一城一策”的方式。一方面，密切关注一线城市以及部分二线城市库存下降的情况，加大住房供应；另一方面，对三、四线等商品房库存较大的城市，根据当地市场情况，采取有效化解房地产库存的措施。在现有的需求调控的基础上，进一步完善供给调控的措施，兼顾短期和长期，促进房地产市场平稳、健康发展。

　　（本文来源：首席经济学家论坛）

　　(本文作者介绍：中国人民银行调查统计司司长)