PPP项目财政补贴别用力太猛

　　文/新浪财经意见领袖专栏（微信公众号kopleader）专栏作家 赫荣亮

　　当前，亟待进一步规范补贴制度，地方政府推动心态急切，落地难度大，导致从操作原则上看，部分PPP项目名不副实，出现“伪PPP”项目。亟待进一步理清PPP模式的财政扶持思路，控制财政支出规模。

PPP项目财政补贴别用力太猛

　　在中央和地方政府的大力推动下，PPP模式（政府和社会资本合作模式）作为化解地方债的重要工具，进入今年1季度，推进速度有所加快。财政部PPP中心公布，截止到2016年3月31日，纳入PPP综合信息平台项目库的项目7721个，总投资87802.47亿元，比1月末分别增加724个、6480.47亿元，在执行库（即处于采购、执行和移交阶段）项目646个，PPP项目开工率8.4%，较1月末提高3.4个百分点。

　　我国政府倚重PPP模式推动基础设施建设的程度在提高，2015年，财政部长楼继伟表示，当年财政收入达标压力较大，要加大推广政府社会合作模式。

　　总结中央和地方政府推广PPP模式的财政工具，当前主要通过财政补贴和产业投资基金的形式，给予PPP项目财政支持。

　　一是财政补贴对PPP项目的直接扶持力度在加大。

　　在中央层面，各部委推进PPP项目的补贴政策已经明确。国家发改委的工作抓手是项目推介，基于项目审批，要求各省区市发改委建立PPP项目库，到2015年底，发改委总计推介PPP项目数2500多个，总投资金额达到约4.2万亿。在2015年11月，发改委出台了《PPP项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》，对各地开展的PPP项目开展前期工作补助。

　　财政部的工作重点是项目示范，到2015年底，财政部推出的两批示范项目共计233个，总投资金额达到约8千亿。2015年12月，财政部公布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，对中央财政PPP示范项目中的新建项目，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，化解地方政府存量债务规模的存量项目，给予2%奖励。因此，财政部对PPP示范项目的支持力度更大，包括PPP项目开展的前期费用（中介咨询费用），有测算，财政部对存量项目的补贴达到项目金额的5%，按此比例估算，财政部的示范补贴总额至少在百亿人民币规模以上。

　　在省级政府层面，各地政府落实PPP模式补贴。其中，省级政府加大对PPP省级的重点项目和示范项目的补贴。如PPP项目金额已超万亿规模的山东省，省财政对重点PPP项目规划、论证等前期费用给予补贴，同时，在2015年新上项目银行贷款，给予1-3年的银行贷款贴息，截至2016年1季度，山东省PPP项目金额11368亿元，占到全国总量的近八分之一。2015年福建省财政已经兑现9个示范项目奖补资金2500万元，此外预先下达各地前期费用奖补资金7210万元。

　　从中央和省级财政的补贴重点看，主要补贴在项目的前期费用和项目融资阶段，目的加快PPP项目启动。从项目购买和执行的市（县）级政府来看，市（县）的补贴主要在项目运营阶段，除了提供一定的直接补贴外，间接补贴力度更大，隐蔽性更高，如土地用途专用和协议出让；以保障PPP项目收益为目标，由财政购买提前锁定公共产品价格。因此，具体到某些项目，市（县）财政补贴的强度更高。

　　二是产业投资基金对PPP项目的间接扶持力度加大。

　　各地政府建立PPP基金，为PPP项目提供直接融资渠道，实现以少量财政撬动社会资本，发挥财政资金的金融杠杆作用。

　　在中央层面，2016年政府工作报告提要完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，而随着财政部联合10家机构共同设立“中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金”。由此，首只国家级的PPP基金浮出水面，参照5到10倍的杠杆，其撬动万亿投资的规模相当可观。

　　PPP基金已在国内遍地开花，山东、山西、河南、江苏、四川及新疆等省级部门成立PPP引导基金，规模在千百亿以上，如新疆PPP引导基金的募资规模1000亿元。这类引导基金的投资区域集中在其行政区域内，省级部门设立PPP基金，多以母子基金等投资形式，再投资于各个城市上报的PPP项目，通过股权投资，可以充实PPP项目资本金、缓解地方政府财政压力。另一种，地方融资平台或地方国有企业发起的PPP产业基金，如近年来，在各市（县）政府的推动下，成立的地下管廊、水务等产业投资基金公司，由本级国资背景平台公司直接主导项目的开发。

　　PPP模式虽然能够发挥社会资本的效率优势，未必都能成功，比如业内的教材级典范项目—2002年立项的英国伦敦地铁PPP项目，国内研究人员广泛研究其推进PPP模式的方法和流程，并在国内多个类似项目进行借鉴。但少有人关注，由于政府监管不力、公私部门矛盾等问题，在2008年英国伦敦地铁PPP项目已失败，丢给当地政府一堆债务，直接导致英国政府损失超过41亿英镑。因此，PPP项目的投资成本过高，投资者要求的投资回报率远高于债券利率，英国政府的一些项目，政府和使用者最终付出的费用，通常要比自建项目多支付3到4倍的价格。

　　结合当前国内PPP项目的推广实际情况，我们必须注意，企业参与PPP项目的资本收益要价过高，目前看，比如在交通建设领域的最低收益率要求都在10%以上，与长达二、三十年的PPP项目周期的建设合作基础是不相匹配的。因此，亟待进一步理清PPP模式的财政扶持思路，控制财政支出规模，审慎思考PPP项目的财政补贴力度和推广范围。

　　首先，规范PPP项目的补贴制度，保障补贴投放到位。当前，亟待进一步规范补贴制度，地方政府推动心态急切，落地难度大，导致从操作原则上看，部分PPP项目名不副实，出现“伪PPP”项目，如国有企业和地方政府控制的金融公司，借道参与PPP项目建设，或者由政府承诺“保底承诺、到期回购、明股实债”。当前，在财政补贴上，要将“伪PPP”项目剔除在财政补贴范围之外，以保障各类专项资金投放到位。

　　其次，提高PPP项目的信息公开程度，控制财政补贴强度。当前，PPP项目补贴的制定和实施是政出多门，存在着财政多重补贴问题，考虑到市（县）财政补贴，具体到每一个项目的补贴强度较难估计。针对这种情况，要加大信息公开程度，尤其公式市（县）的财政补贴和土地、公共产品价格指导等方面的使用情况。因此，在PPP项目中的土地拨付情况、公共产品价格、以及税收等方面的优惠情况，由省级等上级部门建立PPP项目库，相关的信息公开要求，通过网络项目全周期的信息公示，对具体项目的过度补贴将有一定程度的遏制作用。也有利于研究和跟踪补贴效果，建立相关预警机制，警惕补贴过度造成的某类项目的供给过剩，控制财政补贴的补贴强度。

　　再次，建立PPP项目补贴分级机制，控制财政补贴范围。在公共产品和服务的不同领域，适用PPP模式的程度不同，因此，按照国内各领域的开发成熟程度和PPP模式适用程度，进行分类，放远眼光，我国要在一个相当长的周期内开发和应用PPP项目。当前，具有较高盈利能力和现金流保障的行业和项目，可由政府自主建设。同时，进一步放开垄断门槛，在高速公路、以及教育和养老等领域，已经具备盈利模式，可不由政府来主导进行PPP模式开发，总之，要降低或取消适用商业项目的PPP财政补贴，珍惜和节约有限的财政资金。

　　(本文作者介绍：赛迪智库副研究员。)