若没有存款保险制美国将更惨

　　文/前中国银行副行长、中国人民大学重阳金融研究院 张燕玲

　　2015年，酝酿长达21年之久的存款保险制度终于呼之欲出。存款保险制度是我国金融改革的重要内容，在当前的经济新常态下，对于保持定力，稳步推进改革，维护金融稳定，防范金融风险具有重大意义，将为中国经济稳健运行架构起一张强大的安全网。

存款保险制度是中国经济稳健的安全网

　　存款保险制度受到国内外的高度关注，也引起了很多不必要的担心。当前分两种看法，一部人认为存款50万以上就有不兑付的风险，另一部分人认为国家就可以以此来免责。对待这样的问题需要站在更高、更全面的角度来看，因为银行的风险传导非常快速，会产生“多米诺效应”，一家银行出事就会引起系统性风险。

　　存款保险制度对存款人提供更大的保险，而不是免责。金融体系的安全，存款人的权益才能得到保证。中国保险制度的诞生过程和国外的经验都可以充分说明这个问题。

　　2015年，酝酿长达21年之久的存款保险制度终于呼之欲出。存款保险制度是我国金融改革的重要内容，在当前的经济新常态下，对于保持定力，稳步推进改革，维护金融稳定，防范金融风险具有重大意义，将实现市场在资源配置中起到决定性作用，为中国经济稳健运行架构起一张强大的安全网。

　　存款保险制度伴随着建设有中国特色社会主义市场经济应运而生，在这20多年的准备当中，中国的存款保险制度借鉴了全球各国的成功经验。早在1993年，《国务院关于金融体制改革的决议》首次提出了要建立存款保险制度。1997年，中国人民银行[微博]专门成立了存款保险制度研究课题组来研究存款保险制度。

　　2004年，《存款保险条例》起草工作正式提上了日程。2007年，第三次全国金融工作会议决定推行存款保险制度。2008年的《政府工作报告》当中提出建立存款保险制度，后因国际金融危机而搁置。

　　2010年，国务院决定加快建立存款保险制度，并由央行[微博]牵头制定具体方案。2012年第四次全国金融工作会议后，央行表示将择机推出存款保险制度。2013年召开的十八届三中全会决定中明确提出要建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。2014年的政府工作报告中也明确提出了建立存款保险制度，健全金融机构风险处置机制。2014年11月30日，中国人民银行[微博]发布《存款保险条例(草案)》征求意见稿。

　　存款保险制度是国际上通行的制度

　　在经历了上世纪大萧条中超过30%的银行倒闭之后，美国在全球率先建立了存款保险制度。美国国会在1933年通过格拉斯·斯蒂格尔法案(Glass-Steagall Act)，设立联邦存款保险公司(FDIC)。存款保险制度的建立，可以有效抑制和降低因个别金融机构的倒闭而造成的“多米诺骨牌效应”。

　　这不仅能够提高市场对金融机构的信心，而且可以有效降低金融风险，进而维护整个金融体系的安全与稳定。截止2012年，全球已经有超过111个国家建立了存款保险制度。不仅金融稳定理事会(FSB)的二十多个国家基本都建立了存款保险制度，就连原来实行计划经济的国家也都纷纷建立起了存款保险制度。

　　2008年美国发生了比大萧条更为严重的金融危机，而存款保险制度则一定程度上挽救了美国，配合立法(多德弗兰克法案)以及量化宽松货币政策等宏观调控举措，使得美国逐渐从金融风暴中走出来，而且在2014年三季度恢复到高达5%的增长。

　　如果没有存款保险制度，由于存款人的利益无法得到保障，恐慌情绪蔓延势必导致挤兑，破产倒闭银行会成千上万家，美国经济将会遭受毁灭性的打击。而在金融危机波及欧洲导致英国前五大的北岩银行遭到挤兑等后，同样是由于存款保险制度，才使得深处银行危机乃至欧债危机漩涡当中欧洲经济能够免于崩溃，没有发生多米诺骨牌连锁反应。

　　因此，正是由于存款保险制度对于存款人的保护作用，存款保险制度才与金融审慎监管和中央银行作为最后贷款人功能这三者一起被公认为金融安全网最重要的三大基本要素。

　　存款保险制度的建立使得市场在资源配置中起到决定性作用，优化金融结构，是加快推进利率市场化改革的重要制度建设和推进金融改革的重要制度保障。

　　由于银行是利用流动性负债(存款)为流动性资产(贷款)提供融资，这种通俗讲七个帽子盖十个瓶子的银行经营特点就容易遭到挤兑的冲击，而银行提交的存款准备金并不足以保障银行的稳定性，无论是多么稳健经营的银行都经不起大规模的挤兑，而银行的挤兑或破产又极具传染性，一家银行出现问题所产生的多米诺骨牌效应就可能会引发更多的金融机构倒闭，引发系统性风险。

　　因此，存款保险制度成为保障银行稳健经营防范系统性风险的重要制度安排。

若没有存款保险制美国将更惨

　　存款保险制度的国际经验比较

　　由于各国所处的经济发展阶段不同、法律制度以及文化背景的差异性，由于要规避一些道德风险等，各国在实践当中也形成不同特征的存款制度安排。

　　美国的存款保险制度属于功能完善的“风险最小化型”。根据1933年《格拉斯-斯蒂格尔法》的规定，由联邦政府和联邦储备体系共同出资组建联邦存款保险机构(FDIC)，1934年联邦存款保险机构正式投入运营，标志着全球第一个国家存款保险制度在美国正式建立。

　　英国的存款保险制度属于功能单一的“付款箱型”，1973年-1974年，英国发生了大规模的银行危机导致英国建立存款保险制度。英格兰银行组织由各大清算银行出资成立“救生基金”，向26家银行提供1.2亿英镑的短期贷款资金援助得以解困。为此英国国会通过了《1979年银行法》，决定建立存款保险制度，并在1982年成立了金融服务补偿计划有限公司(FSCS)。

　　日本的存款保险机构属于“成本最小化型”居于英美二者类型之间，称为“中间型”。上世纪早起日本就多次提出建立存款保险制度的议案，直至1971年日本颁布了《存款保险法》，并设立了日本存款保险机构(DICJ)。日本的存款保险制度也是伴随日本的金融改革而应运而生的，为保护金融机构存款人利益，并维护金融稳定。

　　存款保险制度是增强金融安全网、防控风险的重要制度设计

　　首先，存款保险制度有利于推进我国正在进行的金融改革，有助于维护金融安全与稳定。无论是商业银行改革，还是民营银行试点，银行金融机构的稳健运行与存款人的保护都离不开存款保险制度。

　　在存款保险制度推出之后，所有的商业银行都成为平等的市场主体，都以同样的存款保险制度为保障，一旦面临银行破产清算，就会有既定程序来迅速补救，存款人会得到有效的保护。目前存款不搬家的情况下，存款保险制度推出就能保护99.6%以上的储户的存款会得到完全的保护。因此，存款保险制度的推出有利于提高市场的信心，推动金融改革，维护金融稳定。

　　其次，存款保险制度推出有助于缓释和降低系统性风险。在经历了2008年国际金融危机和欧债危机之后，全球进入了去杠杆化的过程，而我国作为快速发展的经济体，也面临着去产能、去杠杆的过程，进入了经济增长速度放缓、转变经济发展方式和调整经济结构的新常态。而存款保险制度的推出恰恰是有利于将潜在的风险显性化，通过这种市场化的制度设计来释放风险，促进经济健康发展。

　　最后，存款保险制度是在面临银行破产倒闭时可以通过存款保险制度将破产成本最小化的重要制度安排，是更好地加强金融监管和防范风险的重要战略举措。通过存款保险制度的建立，能够保障金融监管各司其职，央行和银监会可以更好地防控系统性风险的发生，央行在监管时也能够更好地独立行使货币政策和金融监管权力，并促进市场机制更好地发挥作用。

　　存款保险制度能够发挥市场配置资源的作用，提高金融配置资源的效率

　　存款保险制度不仅有利于降低风险，促进金融稳定，更重要的是有助于通过竞争来提高金融资源的优化配置。随着存款保险制度的推出，所有的商业银行，无论大小，无论国有民营，都站到了同一起跑线上，处于同样平等竞争的市场主体地位。

　　由于存款保险制度的最高赔付限制，存款人为了规避风险就会将存款更加分散地存放到多家银行或直接用于投资，这不仅会促进市场主体间的竞争，而且有助于实现金融资源的优化配置，会促使银行金融机构提高金融服务水平和金融产品创新力度，进一步促进银行降低经营成本，提高投资效率。

　　此外，存款保险制度的建立还有助于将原来通过政府看得见的手来监管和处置不良资产，变为通过市场规律，由市场这只看不见的手来自动地起到调节资源的作用，提高金融配置资源的效率。

　　由于大多数存款者属于风险偏好中性或厌恶型，因此，在没有正式存款保险制度推出之前多会选择大型银行来存放，其背后隐含着的是投资者认为这些所谓的“大而不能倒”的大型银行背后会有国家信用背书，认为这种隐形担保能保障存款的安全。

　　存款保险制度推出，在一定程度上使得无论是在大银行还是小银行，存款金额在50万元以下的存款人所得到的存款安全保证都是一样的，可能会导致部分在一家银行存款额超过50万以上的储户考虑将存款分散到多家银行存放。

　　因此，存款保险制度的推出有利于促使有较多资金的存款人把存款分散或拿来直接投资。所有这些都在一定程度上有利于解决久治不愈的融资难融资贵的问题，有利于引导利率下行。因此，存款保险制度不仅保护了存款者的利益，也有利于保护中小金融机构，保证所有商业银行能够一律平等地参与市场公平竞争。

　　总之，存款保险制度的推出，是深入推进金融改革的必经之路，保障利率市场化的稳健推进，不仅能够起到保护存款人的利益，而且是让市场发挥决定性作用的重要制度保障，是提高金融效率和优化金融资源配置的重要制度安排。

　　(本文作者介绍：人大重阳是一所中国特色新型智库，由上海重阳投资董事长裘国根先生向母校捐款2亿元的主要资助项目，中国人民大学校长、央行货币政策委员会委员陈雨露教授担任院长。)

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