文/新浪财经专栏作家 范必
雾霾是当下的重要公共议题，很多人把它归咎于体制。这种观点不无道理，但是，雾霾与体制之间，到底存在怎样的因果关系与逻辑链呢？
“煤雾”元凶：煤炭or体制？煤炭占我国一次能源消费的66%，是形成雾霾的重要原因之一，对这类大气污染或可称为“煤雾”。为了治理雾霾，应当将分散燃烧的煤炭尽可能改为集中燃烧，提高煤炭发电的比重，特别是应当大力发展大容量、高参数的燃煤火电机组。对这些措施各方面已经形成共识，国家也制定了相关政策，但由于体制原因，落实中并不顺利。
发电用煤约占煤炭消费的50%。燃煤电厂的煤耗差别很大，百万千瓦超超临界机组每千瓦时煤耗可以低于300克，而小火电机组有的要达到400多克。大机组的污染处理能力也优于小机组，甚至可以达到近零排放。如果让大机组多发电，小机组少发电或者不发电，等于减少了污染排放。但事实上，百万千瓦机组与小火电机组相比发电时间相差不多，近年来甚至出现下降。这主要是由于各地政府经济运行主管部门要向每一台机组下达发量电计划，平均分配发电时间，电网按计划进行调度。计划内的电量按国家定价上网，计划外的电量要低于国家定价上网。这使得高效节能机组的发电能力得不到充分发挥。
钢铁、水泥、化工用煤约占煤炭消费的30%。大型重华化工企业在污染处理能力和效率方面明显优于小企业，但是小钢铁、小水泥、小化工在各地屡禁不止。比如河北省就有大量小炼钢，成为京津冀地区重要污染源。之所以出现这种格局，主要是重化工项目审批权高度集中于国家有关部门，大型项目往往多年得不到批准。重化工属资本密集型产业，拿不到国家的批件，银行不给贷款，地方不给批地，而市场对这些产品需求旺盛，于是大量达不到环保要求的小企业在各地遍地开花。
为了更清洁地利用煤炭，一些企业新上了煤制油、煤制气项目。由于我国油气体制改革滞后，油气管网掌握在少数上下游一体化经营的企业手里，不向第三方开放。已经生产出来的煤制气难以顺利地销往目的地。即便运到了销售地，一般一个城市就一个燃气公司，进入家庭的天然气必须从这一家公司购买。油气管输和城市管网的垄断经营压缩了煤制气企业的利润空间，形成了对煤炭转化的制约。
解决煤炭的清洁利用问题，除了在技术上要加强研发推广，关键还是要深化改革。一是改革电力调度方式，实行节能发电调度，让高效、清洁、节能的火电机组优先上网发电。现在地方下达的发电量计划没有“三定”方案和法定许可作为依据，在简政放权和电力体制改革中应予取消。二是下放大部分能源和重化工业审批权，减少各种不合理的前置审批，使规模大、污染处理能力强、经济性好的项目能够尽快上马。用先进的生产能力占领市场，淘汰落后的生产能力。三是深化网络型垄断行业的改革。按照三中全会要求，油气管网、电网应当“网运分离、放开竞争性业务”。国家对网络运输实行单独定价、单独核算，并要求他们向第三方无条件开放。
如果说煤炭使用是雾霾的成因，那么不合理的体制也是雾霾的成因，在我们较多地从技术角度研究治霾措施时，不应当忽视对改革思路的研究。
(本文为作者在2014年11月14日第二届中国未来能源论坛“治霾路径与煤炭革命”讨论会上的发言)
(本文作者介绍：中国国际经济交流中心特邀研究员，经济学与公共政策学者。)
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