金融腐败是金融监管最大的敌人

　　文/新浪财经金融e观察（微信公众号：sinaeguancha）专栏作家 李庚南

　　金融监管需要反思的是，监管者为什么会手持“尚方宝剑”，却往往难以做到有法必依、执法必严呢？监管者以约束和规范金融行为为己任，谁又来约束和规范监管者的行为呢？

　　理想的金融监管框架是怎样的？这是一个发酵已久的问题，也注定成为本次两会热议的话题。

　　李克强总理在2016年《政府工作报告》中明确提出，“加快改革完善现代金融监管体制，提高金融服务实体经济效率，实现金融风险监管全覆盖。”但究竟要建立怎样的金融监管体制，金融监管框架何去何从？

　　市场早早地架好了“天线”，等待决策层的声音。

　　在3月12日央行召开的记者会上，当记者向人民银行行长周小川抛出“我们理想中的金融监管体制是怎样的”问题时，周小川认为，对于监管体制，包括货币金融宏观调控、宏观审慎管理和监管以及金融基础设施、金融稳定职能，这之间的分工体制究竟怎样，从全球来看，不满意比较多，发现问题缺陷比较多。至于我国监管体制的理想模式，周小川表示目前还没有明确的认识，仍在讨论和研究中。

　　回答似乎并不解渴，问题似乎暂时无解；但同时周小川行长又给我们提示了监管体制改革的研究方向之一，就是“过去出了什么问题”。问题导向或许是求解的捷径。

　　那么，我们的监管究竟出了什么问题？ 

　　一段时期以来，业内外对监管的关注聚焦于监管协调问题，围绕改善监管协调的监管框架改革也因此不断发酵。

　　毋庸讳言，我们的监管的确走到了亟需反思的边缘。近年来，随着我国金融混业经营的加剧，金融跨界、跨市场发展的提速，以及风生水起的影子银行、互联网金融创新，传统金融业经营的边界逐渐模糊，监管漏洞、监管空白与监管重叠导致监管资源浪费、监管低效。

　　而监管边界模糊导致的“公地悲剧”频频发生，特别的去年股灾及其应对表现，彰显于国人前的确乎是监管部门之间缺乏有效协调，市场关于加强监管协调的呼声也因此日益强烈。

　　其实，自2003年银监会成立，“一行三会”间的监管协调问题便开始凸显。2013年，为促进“一行三会”间的监管协调、互通消息和征询意见，国务院批复同意建立金融监管协调部际联席会议制度。不幸的是，这一制度实施效果并不理想，分业监管的梗阻并没有得到有效疏浚。监管协调的困境，使各界开始重新审视监管框架设计的合理性及其变革。

　　围绕金融监管框架改革方向的讨论可谓众说纷纭，见仁见智，“超级监管者”（即“委员会+一行三会”）、“双峰”监管模式（即“央行+审慎监管局+行为监管局”）、“央行+金融监管委员会”、“央行+行为监管局”等构想纷纷登台。

　　无论何种模式，我认为关键是要解决三个方面的问题：

　　一是厘清审慎监管与央行宏观调控的边界。我们知道，针对防范单体金融机构风险的微观审慎监管和针对防范系统性风险的宏观审慎监管共同构成了审慎监管的内容。显然，无论从逻辑上还是实践运作，微观审慎监管与宏观审慎监管都是一个有机的统一体，人为地割裂微观审慎与宏观审慎的做法都是不科学的。

　　因此，宏观审慎监管是“三会”监管的重要内容。但央行在制定和执行货币政策、实施宏观调控的同时，实际上也在实施宏观审慎监管，如央行推出的MPA框架（宏观审慎评估体系），实际上就包含了宏观审慎监管的理念。这一边界的模糊状况或许短时期内无解，这或许也是监管框架改革最让决策层困惑的地方。

　　有学者主张“将宏观审慎管理职责赋予中央银行，有利于发挥央行的主导作用”。笔者认为并不可取：一方面，人为地将宏观审慎监管与微观审慎监管割裂，或将使监管陷入“只见树木不见森林”的尴尬；而宏观审慎监管的基础也将弱化。另一方面，目标的多元化，也不利于央行更好地履职。

　　未来金融发展的格局，注定央行肩负的使命将更艰巨。对外：随着人民币国际化推进，在未来应对随时可能出现的货币战争中，央行如何运筹帷幄、争取主动；如何进一步完善汇率机制，捍卫人民币货币主权；如何经营好外汇储备资产，努力实现外汇储备资产的安全和增值，特别是要彻底摆脱美元的绑架。对内：如何疏通货币政策的传导机制，进一步提升实施货币政策的水平；如何加强金融基础设施的建设，夯实宏观金融运行基础；等等。

　　这些，都将使央行面临更加严峻的挑战。因此，从框架的梳理来看，不宜将审慎性监管纳入央行体系，加重央行的负荷。可以改进的是，将“三会”监管职能中的支持实体经济发展等宏观职能统一划归央行；使央行宏观调控职能更加完整；监管部门则更加专注于监管。

　　二是厘清与金融跨界、跨业的综合性经营相对应的监管边界。目前，有一点应该是已形成了共识：分业监管模式相对混业经营格局的不适应性越来越突出，分业监管客观存在的监管领域分割化、监管信息碎片化缺陷，以及因此形成的跨领域风险监管真空，严重制约着监管功能的发挥和效率的提高。改革金融监管体制已如箭在弦上，合业监管替代分业监管是趋势所向，不可逆转。

　　而监管合并无疑将大大降低监管成本，产生集约效应，提升监管效率。一方面，监管合并将减少不必要的监管协调成本。毕竟，内部协调优于外部协调。中国特有的行政管理体系决定了协调是需要权威做铺垫的。外部协调，即使相关利益方接受协调，认可协调所作出的安排，但最终实施起来依然难免扯皮、推诿。

　　因为，之所以需要协调，实际上就是对监管边界模糊的一种认可。换言之，就是模糊地带并不会因协调而消除，扯皮、推诿的种子就埋在那！而实现合业监管，至少从某种意义上，消除了原来的模糊地带，或者说监管外部边界的模糊性内部化了，毕竟内部的协调较之外部协调要容易得多！

　　另一方面，监管合并有利于明确监管的责任主体，既可使金融消费者走出投诉无门、被踢皮球的处境；又有利于监管问责机制的实施，有利于增强监管的有效性。而且，监管合并还将有利整合监管资源，特别是通过监管人员内部轮岗交流，有助于监管人员了解和熟悉跨界、跨领域的金融业务，提升监管者的综合素质，进而适应金融综合化经营的趋势。 

　　三是完善监管组织体系，解决监管资源错配问题。目前，“一行三会”监管资源存在明显错配现象：以货币政策为核心职能的央行，重心本应该在上，但资源配置呈正三角，大量资源却配置在基层（县域）；而以审慎监管、行为监管为主要职能的“三会”，监管的重心本应在基层（县域），但在资源配置上呈倒三角，证监会、保监会在县域甚至地市基本没有监管触角，银监会在县域监管办也仅维持3-4人的微型组织格局。

　　这种监管资源的错配，无疑弱化了监管的基础。随着金融竞争的加剧、金融机构服务重心的下移，对县域的金融监管任务将更加艰巨，理应配置更多的监管资源。因此，按照监管合并的改革思路，可以将人民银行县支行的职能上收（实际上已是空心化），相应的监管力量与“三会”合并，成立建制相对健全的县域监管机构。或者可以先行探索，将人民银行县支行与银监办合并，建立银监支局。

　　必须清醒的是，金融监管框架之改革绝非简单地监管合并，也绝非金融监管改革的全部。监管框架的合理与否的确会影响整体监管的效率，特别是在监管交叉领域。但在各监管部门的“一亩三分地”发生的问题呢，跟监管协调其实没有太大的关联。而在这“一亩三分地”地发生的“事故”其实恰是问题的主要方面。

　　金融监管领域存在的诸多矛盾和问题，外在表现或是监管框架不适合于金融发展的变化，特别是混业经营的实际；但其实质则是由于监管体制、机制方面存在的诸多弊端导致监管效率不高。

　　是什么妨碍了监管的效率？

　　从金融监管的内涵及传导机制看，影响金融监管效率的因素主要包括：

　　1、金融法律法规本身的弹性。如果所制定之法律法规不完善、滞后于金融发展或存在漏洞，容易为监管者滥用或者为被监管者“有空可钻”，则该法律法规本身就是引致监管效率低下的因素之一。其中，监管自由裁量度的大小是一个关键点。该弹性越大，监管的效率则越低。

　　2、金融监管者执法的弹性。监管执法的宽严伸缩度大小，直接影响金融监管的效率。如果金融监管者在执法过程中表现出宽严不一、缺乏公允，势必助长金融违规行为的发生，影响监管效率。

　　3、金融机构行为对金融法规的弹性。即金融机构的经营行为对监管规制的反应程度。这一弹性大小很大程度上决定于违规成本的大小。

　　4、监管权威性。或监管的道义窗口指导效果。该效果越好，则金融机构合法合规经营的自主性越强，监管的效率也越高，反之亦然。

　　5、金融自律组织的功能发挥程度。

　　6、外部环境的干扰程度。

　　透过影响金融监管效率的诸多因素，我们不难发现，人的因素始终是影响监管效率的第一因素，也是最核心的因素。无论是监管者制定金融法律法规的科学严谨性（特别是自由裁量权设置是否合理适度），还是监管者执行金融法律法规的力度，还是被监管者对金融监管规制的反应强度，无不受到各行为主体行为的影响。而监管行为主体利益的部门化无疑是监管协调的最大障碍，这也是形成彼此监管信息的人为割裂的根源所在。

　　需要反思的是，监管者为什么会手持“尚方宝剑”，却往往难以做到有法必依、执法必严呢？监管者以约束和规范金融行为为己任，谁又来约束和规范监管者的行为呢？姚刚、张育军等监管高官的先后落马，无不提醒我们：金融腐败是金融监管最大的敌人。透过一桩桩触目惊心的监管腐败案件，我们还能相信，仅仅做框架的调整就可以解决或纾缓我国监管目前面临的困局吗？或许加强对监管者的监管，其意义并不亚于重构金融监管框架。

　　(本文作者介绍：先后供职于工商银行、人民银行，现为银行监管部门人士，长期负责小企业金融服务推进工作，潜心研究小企业金融服务问题。)

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