证监会行政处罚执法取得成绩令人瞩目

　　□郑文

　　行政处罚执法是证券期货监管的核心组成部分，证监会自成立以来，行政处罚执法工作在“法制、监管、自律、规范”八字方针指引下，紧跟证券期货市场的发展步伐，在打击证券、期货违法活动方面取得了令人瞩目的成绩。

　　据统计，从证监会成立至2005年6月底，共公布了438个行政处罚决定，涉及536家单位、1066名个人，包括上市公司高管人员497名，证券公司高管人员近98名，期货公司高管人员32名，其他中介机构人员56名。

　　从受处罚的行为类别来看，违反信息披露行为共计110件，操纵市场行为共计19件，内幕交易行为共计7件，期货违法行为共计44件，其他证券违法行为198件，移送司法机关查处的案件共86件。这些案件的查处和移送，惩戒了证券、期货违法行为，使中小投资者合法权益得到保护，维护了市场的公开、透明和公正。

　　确立行政处罚执法的四大原则

　　回顾市场发展的历程，证券市场的监管经历了从单一的行政监管机制走向行政、司法、自律机制并举的变化过程。1995年后，证监会建立了独立统一的执法机制，惩治市场违法违规的力度明显加强。

　　根据多年的监管实践经验，结合依法行政的要求，证监会目前已形成了较为系统的行政处罚执法的基本原则。

　　一是坚持“铁案”原则。这一原则要求行政处罚案件确保取证程序合法，证据确凿充分，事实认定清楚，行为定性准确，法律适用正确，处罚幅度适当。

　　二是坚持效率原则。要求证券监管部门在合理支配行政资源，节约行政执法成本的前提下，不断革新和完善行政处罚执法体制、领导机制、人事机制，通过优化制度不断提高行政效率。

　　三是坚持分工协作、制约监督原则。近些年，证监会不断完善执法体制，通过将立案调查、案件审理、当事人陈述申辩、听证等不同程序分由不同的部门负责，形成了相互监督、相互制约的机制；同时，不同部门之间相互协作、相互配合，从而保障了案件调查处理的公开、公平和公正。

　　四是坚持处罚和教育相结合原则。证监会严格落实《行政处罚法》的要求，坚持处罚与教育相结合，通过实行行政处罚，纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法，高度重视教育和指引作用，努力提高行政处罚的社会效果。

　　建立符合监管现实需要的执法体制

　　证监会的行政处罚执法体制，经历了从无到有，从查审一体走向查审分离这一不断完善的过程。

　　1992年证监会成立时，根据个案情况需要，仅在法律部门设专人负责当时市场上某些个案的查处工作。1995年，证监会正式成立了稽查部，专门负责证券、期货市场违法行为的查处。1998年，稽查部更名为稽查局。1999年9月，根据“派出机构三定方案”，除拉萨特派办外各派出机构设立了稽查处。2000年9月，在9个大区办设立稽查局，由9大区派出机构负责人挂帅，进一步加强了行政处罚调查执法力量。至此，证监会形成了案件调查集中领导，全国布局，立案、听证、处罚统一由会稽查局主管，法律部、会计部参与把关的行政处罚执法体制。

　　2002年4月25日，证监会公布实施了《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》，贯彻落实“查审分离”的决定。“查审分离”的施行，改变了证监会成立以来实行的调查取证、审理、听证、处罚决定执行全部由稽查部门负责的做法，确立案件调查部门与案件审理部门相互配合、相互制约机制，建立起了分工明确、职责清晰、程序规范、精简高效的行政处罚执法体制。

　　2002年6月，证监会发布《关于调整部分稽查工作职能的通知》。根据该通知，证监会成立稽查二局，专司查处内幕交易和操纵市场案件。

　　健全证券执法规则体系

　　1993年12月29日，国务院第112号令颁布了《股票发行与交易管理暂行条例》，1998年12月19日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过、第12号主席令发布《中华人民共和国证券法》，1999年6月2日，国务院第267号令颁布《期货交易管理暂行条例》。

　　这三部法律、法规的颁布，标志着我国证券、期货市场各类违法违法行为的行政法律责任体系的初步建立，对擅自发行股票、虚假陈述、内幕交易、操纵市场、法人以个人名义开户、证券经营机构违法经营等证券违法行为，以及期货经纪公司违规经营、期货经纪公司欺诈客户、操纵市场等违法行为的行政法律责任进行了规定，构成了目前证监会执法工作的核心实体法律依据。

　　在实体法律法规逐一出台并形成体系的同时，证监会行政处罚执法程序的规则体系也不断完善和发展，几年来出台了一系列规范性文件。它们共同构成证监会行政处罚执法工作基本完整的实体和程序规则体系，是证监会依法行使行政处罚权的依据和基础。

　　近两年来，证监会在规范行政处罚工作，加强协调，提高办案效率方面不断取得新进展，陆续推出了行政处罚案件调查、审理案卷管理办法等一系列新规定、新制度，从而进一步补充完善了行政处罚执法规则体系，保证行政处罚工作顺利进行。