王平：以罚代刑削弱惩戒力度 是对违法者的呵护

　　□王平

　　我国对破坏风景名胜区环境行为处罚偏“软”的情况有望得到改变。建设部有关人士透露，目前《风景名胜区条例（草案）》的修订工作已经完成，对造成破坏的行为将加大处罚力度。根据这一草案规定，对于严重破坏景观、植被、地形地貌活动的，将由风景名胜区管理机构责令恢复原状或限期拆除，并处50万元以上100万元以下的罚款。

　　原来如此，所谓的加大处罚力度，主要是在罚款金额上进行了大幅提升。

　　最近，连续出现几起举国关注的剧组破坏名胜区事件，结果都是以较低的罚款而告终：影片《无极》剧组因拍摄过程中对香格里拉生态环境造成破坏，仅被处以9万元罚款；《大旗英雄传》剧组喷涂芙蓉峡摩崖“国宝级”石刻事件发生后，有关方面仅对该剧组作出2万元的处罚。

　　这似乎成了提高罚款金额的理由。但实际上，无论是《无极》剧组还是《大旗英雄传》，他们的行为都涉嫌违法（国家环保总局认定《无极》剧组破坏环境，拍摄未向环保部门申报；浙江省文物部门认为，摩崖石刻遭受损毁程度为“涂污”，拍摄没有报批），都不应一罚了之。我国法律所指的处罚并不单指罚款，是着重于“刑”，其次才是“罚”。

　　我国《刑法》规定：“故意损毁国家保护的名胜古迹，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。过失损毁国家保护的珍贵文物或者被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”依照这些规定，触犯刑律者，更应该受到的是刑罚，由此产生的威慑力将远远超过罚款———哪怕是金额很高的罚款，也无法与刑罚的威慑力相提并论。

　　显然，对《无极》剧组、《大旗英雄传》剧组的处罚过轻，并不仅仅体现在罚款金额过低方面，更体现在以罚代刑方面。事实上，莫说严重破坏名胜区的事件，就连一般的破坏行为，也不应仅仅罚款了事。我国《治安管理处罚法》规定，刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的，“处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款”。

　　有关部门为何对“刑”鲜有兴趣，而对提高罚款金额情有独钟？高额罚款会产生这样一种效果：即使这种处罚遏制不了破坏名胜区的势头，有关部门也会有相当“收获”，间接成为破坏文物事件的受益者。由于执法权与罚款权密切相连，有关部门罚款的冲动从来都不缺乏。

　　众所周知，将涉嫌犯罪的案件移送到司法部门去追究刑事责任，产生的震慑力更为明显和持久。但是，对有关部门而言，“刑”虽然严惩了破坏者，自己也得不到什么好处。只有采取罚款等行政处罚措施，才能带给自己实实在在的好处。由于有关部门掌握着向司法机关移送的权力，违法者不敢不缴纳哪怕金额很高的罚款———这几乎成了有关部门要挟违法者获取巨额罚款的工具。以罚代刑现象严重，正源于此。

　　以罚代刑实际上削弱了法律规定的惩戒力度，帮助违法者摆脱了“刑”的处罚，在某种程度上保护了违法者。对破坏风景名胜区的罚款金额即便提到100万，对于有些剧组来说也可以忽略不计。倘若以罚代刑一直持续下去，风景名胜区的破坏事件就很难终结。

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