财政改革：从划分收支到规范权责

　　1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上发表了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话，这个讲话实际上是十一届三中全会的主题报告，可以说是改革的开篇语。邓小平提出，“应该有计划地大胆下放”经济管理权，在经济计划和财政、外贸等方面给予省、市、区更多的自主权。因此，放权让利成为早期改革的主要措施，而财政方面则是重点。

　　1980年，国务院发布《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》，这是改革以来财政体制的第一次重大调整，但是，从内容来看，它与改革之前的财政体制调整并没有太大的区别。1951年以来的财政体制，虽然经历多次改变，但主要特征基本上都可以用“划分收支”、“分级包干”来概括，调整的只是分成方式和比例。

　　所谓“划分收支”，可以形象地称为“分灶吃饭”，是指按照隶属关系划分中央和地方的财政收支，中央所属单位(企业、事业、机关)所需的投资和费用归中央财政支出，地方所属单位所需的投资和费用归地方财政支出；与此相应，中央所属企业收入归中央，地方所属企业收入归地方。除了划分企业方面的收支，中央和地方还要划分各项税收，一些税种收入归中央，一些税种收入归地方，有些时期还将一些税种收入作为中央和地方的调剂收入，当地方支出超过其固定收入时，调剂收入部分或全部划给地方。按照1980年的规定，关税划给中央，工商税作为调剂收入，其他税种则划给地方。

　　地方收入大于支出的地区，需按一定比例将一部分财政收入上缴中央；地方支出大于收入的地区，中央则按一定比例补助。地方完成上缴之后，剩下都是自己的，结余作为机动财力，可以自行安排使用，这就是“包干”，也可以称为“收入分成”。中央和地方之间的分成比例有很多种确定方法，比如总额分成、分类分成、超出分成、增收分成、固定比例留成，改革之前，中央不断调整分成方法和比例，改变地方的机动财力。1980年实行的可以说是分类分成，地方收入和调剂收入的分成比例不同，地方收入大于支出的，按一定比例将一部分地方收入上缴，调剂收入的分成比例为零；支出大于收入的地区，则获得全部地方收入，还可以按一定比例分得一部分调剂收入。分成比例或者说“包干系数”以1979年财政收支预计执行数作为基数，通过计算得出，原则上一定五年不变。

　　1984年的工商税制改革和第二步利改税，使得财政收支情况发生了很大变化，因此，当五年期限结束时，1985年又做出了重大调整，国务院发布《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定的通知》。这次调整的特别之处是加入了“划分税种”，此前的体制可以说是“分成制”，此后则朝着“分税制”的方向发展。但1985年的实质改变不多，基本框架仍然是“分灶吃饭”和“分级包干”，主要的改变是做了一些替换，比如企业所得税代替企业收入，共享收入代替了调剂收入。在分成方式上，本来是要采取分类分成，但因为税制改革带来了较为复杂的情况，因此决定暂时实行总额分成，地方收入和共享收入加在一起，同地方财政支出挂钩，确定一个分成比例。

　　1988年，国务院发布《关于地方实行财政包干办法的决定》，对分成方式做出调整，对37个省、自治区、直辖市和计划单列市采取不同的分成方式，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解，对支出大于收入的地区，则实行定额补助。相比分类分成，这些分成方式对中央收入较为不利，再加上国营企业经营状况不佳，纷纷下放地方，因此中央财政收入的比重不断下降。

　　为了改变中央财政收入比重持续下降的局面，增强中央宏观调控能力，国务院在1993年底发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，开始进行分税制改革；2002年又进行了所得税收入分享改革，除少数特殊行业或企业外，对其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享，基本改变了按照隶属关系划分收支的做法。同时，也不再进行“收入分成”或“分级包干”，但为了照顾地方既得利益，对地方进行税收返还。分税制的目标是根据权利和责任相对应的原则(事权和财权相匹配)在中央和地方之间划分税种，1994年和2002年的改革改变了按隶属关系和比例划分财政收入(财权)的做法，但在支出责任(事权)的划分上，仍然不够清晰，有按照隶属关系划分的痕迹。进一步明确支出责任，以及以此为基础重新划分税种，应当是今后财政改革的方向和目标。