机构改革的目标和路径

　　本报评论员 欧阳觅剑

　　1982年政府机构改革开始之前，国务院下属52个部委，经过6次大规模政府机构改革之后，部委数量减少为27个。改革三十年中，国务院机构的数量(主要是部委数量)大大减少，从结果来看，“精简”毫无疑问是机构改革的主题。但如果深入分析其中的具体过程，就会发现，机构改革并不是单向的裁撤与合并，有时还需要拆分原部门、组建新部门，有时甚至发生反复，裁撤的部门又重新组建，造成了资源浪费。因此，机构改革的路径选择和时机把握非常重要，不合适的时机和路径会导致事倍功半。

　　从改革的实际过程来看，精简机构采取了合并和裁撤两种不同的方式。1982年和1988年的机构改革以合并为主，将几个功能重复或交叉的部门合并为一个部委。采取合并而不是裁撤的方式，是要在减少机构数量的同时保留原来部门的职能，因为某些部门的职能仍然颇为重要。但是，一个独立部门变成一个部委下属的机构，它履行职能的能力就会减弱。例如，在1988年的改革中，煤炭工业部与其他几个部门合并成能源部，同时组建中国统配煤矿总公司，管理原属煤炭工业部的国有企业，煤炭工业部的重大事项只需上报国务院，而作为能源部下属机构的中国统配煤矿总公司则需上报能源部和国务院，这意味着管理层级增加、运行效率降低。当相关职能还不能够被削弱、效率需要提高时，由合并组成的部委就会再被拆分，原来的独立机构重新恢复，这样的事情在几次机构改革中反复发生，煤炭工业部就在1993年被恢复。

　　1998年再对煤炭工业部进行改革时，就不是将其与其他部门合并，而是将其裁撤。那时煤炭行业的市场化程度已经比较高，管理国有煤炭企业的职能变得不再重要，煤炭工业部的裁撤顺理成章，但仍然采取了渐进的方式，1988年降格为经贸委管理的国家局，2001年转制为行业协会，完全从国务院机构序列中消失。大多数专业经济部门的改革都以这样的方式和路径进行，首先是改变所属企业的隶属关系，职能不再重要之后被裁撤，转制为行业协会。那些被裁撤的部委都没有再恢复。2003年的经贸委改革似乎是以合并方式进行，但实质上是被裁撤，它所属的国有企业划给国资委之后，剩下的行业管理和贸易管理职能不是那么重要，分别划给发改委和商务部。

　　在合并和裁撤两种方式背后，其实是两种不同的改革路径，一种是通过精简机构带动政府职能转变，一种是职能转变之后再调整机构，后者需要以企业的发展和改革作为基础，必然是渐进的方式，而前者看上去会比较快，而且机构调整有时确实能够促进职能转变，因此会得到很多支持。前段时间对“大部制”改革方案的猜想或建议，也以合并作为主要的方式，将几个功能相近或交叉的部门合并为一个大的部委，比如将电监会和其他几个部门中与能源有关的机构合并为能源部，将与交通运输有关的部门合并为交通部，等等。

　　合并看起来能够减少机构数量和提高行政效率，但机构改革的历史经验告诉我们，没有职能转变作为前提，机构合并只会增加管理层级，而无助于效率的提高，最终又可能回复到原来的状况，“大部制”的目标不可能通过这样的方式真正实现。积极地转变政府职能，适时地裁撤那些失去重要性的部门，这应该才是今后机构改革的主要方式和路径。目前公布的2008年机构改革方案，没有进行大规模的合并，主要是将几个部委和直属机构降格为国家局，由相关部委归口领导，例如将民航总局降格为国家民用航空局，由新的交通运输部管理。那么，下一步将是实现相关企业的改革，最终将那些国家局从国务院机构序列中删除，否则，它们又会恢复为部委或直属机构。

　　职能转变决定机构改革，机构数量的减少一定要以政府职能的减少作为前提。同样，当需要增加一项政府职能或者职能需要细化时，也不妨增加一个部门或者将原来部委下属的相关机构独立出来，比如2003年机构改革时设立的国资委和银监会。精简机构当然重要，但不是机构改革唯一的目标，机构改革应当以减少行政管制、增强公共服务作为中心目标，这是政府职能转变的方向。机构无论是精简或是新增，都应该围绕这个方向进行。

　　改革三十年中机构改革的经验和教训，值得深入探讨，围绕这个主题，本报近期与中国社科院经济所研究员张卓元、国家行政学院公共管理部教授汪玉凯进行了对话，他们都曾深入地参与机构改革与实践工作。是为“回望改革三十年”之十一。

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