城市化征途

　　深圳报道 本报评论员 欧阳觅剑

　　前言：

　　在全球竞争中，城市正日益成为基本舞台和重要主角， 信息、资金、知识、人才的跨境流动，使城市的发展产生强大的经济聚合和发展效应，为城市及其居民的发展创造了无限的空间和机会。在广阔的空间下观察，向历史的隧道里注目，激烈的竞争使得中国城市竞争力不再仅仅依赖于要素资源的禀赋，而是取决于地方政府领导素质、自主创新、社会和谐。

　　全球化和城市化的迅猛发展在为城市带来新的机遇和财富的同时，也为城市提出了新的挑战。在我国的城市化发展加速期，人口向城市不断聚集，人们对道路交通、住房、教育、水电等公共服务的需求日益膨胀，对城市公用事业的发展和政府监管也提出了新的要求；在城乡二元结构下，经济城市化迅猛发展而社会城市化相对滞后，越来越多的土地上访问题使得土地权益的矛盾不容回避，这对我们探讨城市化进程中的土地流转、征地补偿、失地农民安置、“城中村“等多方面的问题提出了新的挑战；在城市化推进的过程中，一些大中城市

房价大幅上涨，虽屡经调控却收效甚微，低收入阶层的住房问题，农村人口的居住接纳问题，生态平衡与城市住房发展问题，房贷市场的金融风险等问题均已成为当务之急……以上诸多的挑战使得城市之间的竞争不仅仅表现在经济发展和产业竞争上，更加表现在如何有效解决就业压力、社会保障、环境保护、资源约束、贫富分化等问题上，表现在经济转型、可持续发展和城市治理上。竞争力将最终体现为一个城市或经济体可持续创造价值的能力，如何有效地治理城市，调整城市发展方向已经成为一个极具挑战性的课题。

　　《21世纪经济报道》作为国内财经媒体的行业领军者，在促成经济发展和社会进步上责无旁贷。在明年中国改革迎来30年庆典之际，《21世纪经济报道》也将正式改版为日报，21世纪报系希望和各位同仁一起，为推动中国的改革与开放、打造有竞争力的和谐城市贡献智力资源，促进各方力量的交流与合作。

　　11月30日到12月1日，本报与综合开发研究院(中国·深圳)共同主办了“发展有竞争力的和谐城市”为主题的脑库论坛，该论坛得到卓越集团的独家全程协办。诸多专家与城市管理者齐聚论坛现场，对中国当前城市的热点问题进行了全面的探讨，是为21世纪北京圆桌第157期。(周慧兰)

　　城市化的空间与前景

　　《21世纪》：中国的城市化速度一直比较快，各个地区都在积极进行建设。但近几年来，用地指标趋紧，很多地区的城市化似乎遭遇到土地的瓶颈。中国是否还有足够的土地，为将来的城市化提供广阔的空间？

　　吕锐锋：城市是人类经济文明发展的重点，城市的发展在各个国家的发展中都有着举足轻重的作用。中国的城市在经历了一段快速发展之后，已经到了战略转折的关键时期。城市要科学发展、和谐发展就必然要关注城市居民的生活质量、要关注就业、住房、社会保障、环境保护、资源约束、贫富分化等重要问题。

　　比如，经济快速发展的同时，深圳发展也面临着一系列的问题，比较突出的是四个难以为继：土地空间难以为继、能源水资源难以为继、人口重负难以为继、环境承载力难以为继。

　　邹玉川：发展有竞争力的和谐城市，土地是一个重要要素。对于土地，一是要节约保护耕地，二是要利用。耕地保护不好，对农业有影响；但如果不进行建设，就会对城市发展有影响。

　　18亿亩耕地是根红线，现在公布的数据是全国耕地还有18.27亿亩，只是略高于这根红线。而经济建设、城市建设等各个方面需要相当数量的土地，而且需求量越来越大。那么，如何做到既保住18亿亩地，又保障经济发展、城市发展所需的建设用地？根本出路只有一条，就是深度挖潜、全面推进土地节约利用。

　　保住18亿亩耕地的必要性没有人怀疑，但是能不能保住，怀疑的人不少。我认为耕地面积保得住，同时，经济建设、城市化用地也能得到供给。首先，包括在沿海发达地区，我国还有大量建设用地没被利用(当然，有些地方确实比较紧，比如深圳)。其次，我国城市建设用地利用率很不充分。根据有关部门调查，低效率用地是5900多万亩，占用地总面积的12.3%，还可以节约很多土地。第三，农村建设用地潜力很大。村庄用地增加的数据远高于城市新增建设用地，可以通过结构调整、整理置换，给城市腾出建设用地。第四，还可以通过开发整理，增加相当数量的耕地。18亿亩耕地这个红线能护住，建设用地也有空间，大家不要太悲观。(邹玉川讲话的具体内容发在专题第46版。)

　　《21世纪》：城市化的空间，不但要用土地进行度量，而且要以人口作为指标，城市化归根结底是人的城市化。目前有迹象表明，人口的城市化在减速，一些城市似乎正在失去对外来人员的吸引力，“民工荒”就是其表现。人口规模已经比较庞大的中国城市，能否容纳、如何吸引更多的人口？

　　蔡昉：讲到人口的城市化，我们可以用二元经济模型进行分析。根据这个模型，当一个国家在传统的农业经济中存在大量剩余劳动力时，它的城市和工业的劳动力供给是无限弹性的，就是说城市和工业增长有多快，就会有多少劳动力。那么，在相当长的时间内，工资不会增长，直到经济增长速度超过了劳动力供给的速度，这时，就需要有实际工资的增长，才可能继续吸引更多的劳动力进入城市和工业，这个时点叫做“刘易斯转折点”。

　　在相当长的时间里，中国的人口结构是劳动力占很大比重，少年儿童的比重下降，老年人口的比重没有提高，因此，劳动力供给充足，人口负担比较轻，经济剩余就比较大，储蓄和积累就比较充分，按照国外比较流行的说法，我们把这个叫做“人口红利”，这可以说是“第一种人口红利”，下面我还要讲到“第二种人口红利”。但我们的人口结构正在经历一个转变，现在已经不是非常年轻的人口类型了，再过几十年，老龄人口的比重将会占得越来越高。在这个过程中，农村劳动力人口的总量开始下降了，今后，下降的速度还会加快。

　　我们脑子里长期有这样的观念，农村还有2亿剩余劳动力。但实际上，乡镇企业和其它的非农产业已经吸收了大批农村劳动力，再扣除农业所需要的劳动力之后，农村剩余的劳动力已经不多了。在剩余劳动力中，有一半是40岁以上，按照目前的状况， 40岁以上的人外出打工需要克服的困难太多。因此，真正比较容易转移出来的农村劳动力只有几千万，“刘易斯转折点”将在中国出现。

　　我们需要做一些准备，迎接“刘易斯转折点”的到来、城市化模式的转变。第一是转变经济增长方式，以前的发展靠廉价劳动力和人口红利，但是一旦到了“刘易斯转折点”，廉价劳动力将不再是无限供给，就要靠技术进步，靠全要素生产率的提高，同时也要靠工资水平的提高来进行发展。第二，人口结构转变之后，更多的人需要为养老做准备，他们有较强的储蓄动机，这会相应提高储蓄率。这种储蓄作为一种金融资产，可以在国内或者在海外投资，增加国民收入，我们把这种储蓄和积累叫做“第二种人口红利”。从其它国家的经验来看，“第二种人口红利”的贡献可以比第一种人口红利更大，并且没有时间上的界限。但是获得“第二种人口红利”是有条件的，第一是形成完善的养老制度，不能是靠家庭养老，也不能靠现收现付养老，因为现收现付的养老是没有剩余和积累的。目前，养老保障的收入基本上都用做支出，也就是说基本上没有积累，还没有形成“第二种人口红利”。因此，我们应该向有所积累的养老保险过渡，这可以说是城市化的重要内容。

　　《21世纪》：从土地和人口两个方面分析，只要节约利用土地，提高劳动生产率和工资水平，中国的城市化就有广阔的空间。那么，具体到操作层面，我们应当如何做好规划，协调地推进城市化？中国城市化的目标又是什么？

　　杨伟民：党的十七大提出要走中国特色的城市化道路，我觉得要走好这条道路，需要把握四个非常关键的问题。

　　第一，以农村人口进城就业定居为核心推进城市化。要改变过去只允许农民就业，不允许农民定居的城镇化模式，让土地城镇化的速度与人口城市化的速度与规模相协调。虽然有1.5亿农村人口进入了城市，但是他们享受的权益与城市居民还有着相当大的差别。土地城镇化的速度也大大高于人口城市化。

　　实现人口的真正城市化，第一要让失去土地的农民转为城市人口，第二是大幅度提高包括农民工在内的劳动者的收入水平。日本大概也是经过了30年的高增长，但是在它高增长的时期，平均工资增长速度比美国快。我国GDP与发达国家的差距缩小得非常快，但是人均收入的差距缩小得很慢。我们这一代就要开始解决这些问题，争取下一代的情况有所改观。

　　第二，以城市群为整体形态推进城市化。我们现在正在做主体功能区的规划，就是将国家的人口、资源、环境在空间上摆布。按照这个规划的设想，到2020年将会形成这样一种结构：以沿海和京广线为纵轴，长江和陇海线为横轴，形成长三角、珠三角、环渤海、辽中南、武汉、长株潭、关中、成渝等城市群。在这些城市群之间，还有一些城市呈点状分布，其余则是永久性生态用地，比如耕地、林地等。这样的空间结构，在总体上是均衡分布，会形成土地的高效利用，并且是可持续的。

　　按照这样的规划，需要优化三大主体城市群，包括长三角、珠三角、环渤海，它们应该提高发展质量。还要引导形成若干新的城市群。中国和其它国家不同，美国只有3亿人口，日本只有1.3亿人口，它们只有两三个大的城市群，法国只有巴黎、英国只有伦敦一个真正大的城市，而中国人口众多，需要更多的城市群。此外还要建设一些中小城市。

　　第三，优化现有建设空间的结构来发展城市化。我国目前的建设空间已经足够未来实现工业化和城市化，不用再多占用任何一亩耕地、水面，但现在的空间结构存在几个主要问题，一是生产空间偏多，生态空间偏少；二是工业和生产用地偏多，生活居住的空间偏少；三是村庄建设空间偏多，城市建设空间偏少。

　　如果进行一些调整，建设用地的总规模足够中国实现工业化和城市化。一是工业用地的调整，日本实际上是用1600平方公里就解决了它的现代化问题，而上海的工业用地就是900多平方公里，北京是1000。二是增加城市建设用地，特别是居住用地，今后要大幅度地增加。三是城市空间要增加，村庄空间要减少。此外，现在农民工实际是双重占有空间，他们要住在城市，家乡也要建房子，这种情况需要改变。

　　第四，是以体制改革推进城市化。一是加快城乡体制改革，包括就业、户籍、住房等等；二是大力发展城市教育与培训，农民如果没有劳动技能的话，确实很难在城市定居下来。还要为农村人口进城规划城市空间。此外，需要加快对房地产业发展的政策引导。最后要改革完善财税体制，今后应形成税收随人走的机制。

　　还有一点，我觉得要建立一种主要由地方政府负责城市化的管理体制，现在城市化到底是谁负责，好像还说不请。

　　《21世纪》：可以看到中国城市化的前景：几个成片大城市群，点状分布其间的中小城市，其余是广阔的生态用地。现在提出要发展城市群，这是对原来建设小城镇战略的修正吗？中国的大城市群将如何形成？

　　许善达：谈到城市化问题，曾经有一个说法，说中国要搞小城镇，搞小城镇是中国发展的方向，而且农民要离土不离乡，农民可以不从事农业，但是一定要住在农村里。这是1980年代中期的想法，曾经得到普遍赞同。历史已经证明这种思路是不正确的，经济发展的结果所形成的一定是大城市。大城市越多，经济实力就越强、财富越多。小城镇、农民分散居住、离土不离乡的这种模式，我觉得不是经济发展正常模式。事实上，大城市要优于小城市，优于乡镇，优于农村。关键是我们想建大城市建不起来。中国如果有10个上海，中国如果出纽约、伦敦那样的城市，有什么不好啊？问题是出不了。

　　现在提小城镇的已经没有了，但是还有一些文章在鼓吹小城市，说中国的大城市居住问题、交通问题太多，所以小城市好。大城市确实有大城市的问题，但是在制定城市化战略时，不能只看到大城市的问题，要考虑的是怎么解决这些问题，而不能因为这些问题的存在，就把发展城市的重点放在小城镇上。

　　世界各国城市化的发展有共性的东西，也有很多个性的东西，要认识到，中国有独特之处，完全按照发达国家曾经走过的路，或者按照发展中国家正在走的路，都是不合适的。中国有这样几个特点，对城市化有很大影响。一是产业的层次高低差距非常大，而发达国家的产业基本上都已经达到很高的层次，没有很低端的产业(随着深圳的城市升级，低端产业不再重要，深圳应该鼓励高科技产业，以及金融等高端的第三产业)。另一个特点是中国各群体的收入差距比较大。它对城市化的影响，也值得进行深入研究。当然，中国的特点不止这两个，总而言之，中国的城市化进程要结合中国的特性和世界的共性，找到一条既符合世界发展基本规律，又符合中国实际情况的道路。

　　城市化进程中的土地问题

　　《21世纪》：农用地转为建设用地，土地价值会成倍增加，这是城市化带来的收益。这种收益是城市化的动力之一，获利者当然愿意推进城市化。那么，谁分享了这种收益？分享的机制又是什么？

　　杜平：现在农民还不太富裕，没有真正分享到土地制度改革所带来的好处，原因之一是土地的所有权还不属于农民，而是集体所有。这就出现一个问题，土地流转的好处归谁？大批农民在土地流转过程中，为中国的工业化、城市化做出了巨大贡献，但是得到的好处并不多。我们要看到，正是农民将自己的土地通过不同的方式转让、出让、承包、抵押给城市，所以城市化才有一个快速发展过程。

　　十六大报告提到，有条件的地方可按照依法自愿有偿的原则进行土地经营权承包。十七大报告又提到，有条件的地方可以发展土地流转市场，多种形式地适度用地。对照这两段话，我个人的体会，要害在于增加了“市场“。市场的发展需要很多条件，至少包括三个方面：一是必须有交易，必须存在合理、合法的土地买卖关系。二是通过竞价完成交易，而现在是政府确定补偿标准。三是卖方有不参加交易的权利，这一点非常重要，不能再以行政命令强迫他转让。对照来看，说老实话，我们离“市场“二字还有距离，现在十七大报告就要求我们解决这个问题。

　　任志强：城镇土地可以有偿出让，可以流转，而农村土地只能通过征用，这是我们现有的制度。我觉得，唯一解决办法是还原《宪法》，以前的《宪法》就是规定农民拥有土地。农民私有了就有权利，而现在是政府征地，才有那么多问题。有的人总认为农民拥有土地以后就会把地卖掉，其实农民并不笨，他们很聪明，他们很多都选择出租，产权不变。

　　我们是先工业化，所以有大量的失地农民。解决城市化问题是不是一定要先征农民的土地？也许可以先城市化，先让人口变成城市居民。我还认为，要把宅基地转化，这可以腾出相当一部分变成耕地，现在的紧张局面是不合理的土地制度造成的。

　　《21世纪》：农民没有合理地分享城市化进程中土地升值带来的收益，这是目前的弊端之一，因此他们有时会成为城市化的阻力，比如不同意拆迁等。如何改善机制，使农民分享收益，从而变成城市化的拥护者和推动力呢？

　　许传忠：推进城市化的进程，与保证农民群众利益是一个相互影响的关系。城市化必然产生失地农民，必须妥善解决失地农民的生存和发展问题。老百姓的土地被全部占用，把货币一次性地分配给老百姓，当然是最简单的做法，但最终可能产生很多不和谐因素。我们采取了补偿金变不动产、小钱变成了大钱、死钱变成了活钱的做法，让农民代代都有“金饭碗“。1998年开发区开始建设时，我们就把补偿金存入银行产生利息，以利息保障老百姓的收入；后来则是建设物业，老百姓收取租金。

　　补偿方式主要有货币补偿、留地补偿、拆迁补偿、社保补偿、就业保障。所谓货币补偿，是按照国家的政策，给予农民的土地出让金补偿和地上附着物补偿。所谓留地补偿，我们在开发区的黄金地段，按照精心计算的比例，留足村集体经济发展用地，用于建设标准厂房、写字楼、沿街商铺。第三个就是拆迁补偿，目前国家没有出台集体土地房屋拆迁补偿办法，我们自己设计了安置政策，让每户都分到住房，并且一般都有两套住房，一套自住，一套出租。第四个是社保补偿，每人每月40斤面粉、食用油1斤，住房的物业管理、小孩上学、医疗保险都是政府来做。最后一个是就业引导，安排年轻农民到工厂就业，而35岁-55岁的中老年人，由政府等单位来安排，成为环卫工人、市政人员等等。此外还有小额贷款自主创业，现在开发区大概有30%的人当老板。

　　开发区通过招商引资，发展工业，推进城市化，实现了综合实力的大幅增长，去年财政收入达7亿。政府收入多了，对社会事业的投入也更大。所以说，强劲的工业经济发展引擎，带来了丰富的就业机会和丰厚的收入。目前来看，开发区的失地农民成为城市中有产的劳动者，可能会逐步发展成为城市中的中产阶层，所以人民群众支持开发区的建设。

　　《21世纪》：前面的讨论分析了土地和劳动力两种生产要素，当然不能遗漏另一种生产要素——资本。实际上，在城市化进程中，资本与土地紧密结合，土地曾经是农村集体经济筹资和发展的手段，现在地方政府又用土地换取资本。我们应该怎样处理土地的商品化和资本化？

　　刘守英：中国过去，尤其是1980年代末以来，城市化和工业化进程实际上出现了两种不同的路径，其中一种路径是在珠三角和长三角部分地区看到的，我将其定义为“在集体土地上长出来的工业化和城市化“。中国每年上报给国土部门的建设用地的报批量为1300多万亩，但最后获批的只有400来万亩。这些年工业化和城市化的速度那么快，光靠获批的这400万亩建设用地，不足以支撑经济增长。这就是说，在这之外还有一块建设用地，它的基本特征是没有经过土地征用，转为国家所有，农民直接将集体土地出租或转让，通过租金获得土地收益。

　　但是，这种工业化、城市化的模式现在面临着很大的困境。农民最初出租土地或者厂房，基本上是在土地制度模糊的状况下进行，土地仍然是集体所有。但现在从工业化转向城市化，城市的功能配置发生调整，从原来以工业用地为主转型为居住、商业用地为主。土地要转为居住或商用，必须首先变成土地国有，但农民又不甘心他们的土地变为国有。尽管变成居住或商业用地会使土地升值，但农民为了保持土地集体所有的状态，宁愿将土地用做低租金的工业用途。这影响了土地价值的提升。

　　第二种城市化路径是地方政府推动，城市化、工业化用地主要以征地的方式形成。这种模式现在也面临着困境。第一，地方政府加大财政投入，进行基础设施建设，增加了政府财政和金融风险。第二，地方政府以较低的补偿征用土地，却能获得较高的土地出让金，刺激地方政府多征、多卖土地。第三，土地供应成为土地腐败的制度性根源，也造成土地囤积和投机。第四，农民的土地权利受到侵犯，他们对低补偿不满。

　　我们在发达地区的调研中发现，土地出让金占到预算外资金的60%以上，我们叫它“土地财政“。目前，基础设施投资的主体是地方政府，其资金来源主要土地收入，基础设施的资金来源全部押在土地和以土地作为抵押的融资上，我们在有些地区看到，地方政府城市基础设施的负债很多，有些地区的债务负担差不多要15年之后才能缓解。

　　东部地区经历过的这些城市化模式，移植到欠发达地区能否成功呢？我们发现，这会直接面对三个方面的挑战。

　　第一个是土地政策的执行力度在加大。我前面讲了，东部地区在高速发展过程中，集体建设用地以灰色状态进入市场，这对东部地区的高速工业化起了很大作用，但中西部沿用这种方式，则会受到土地政策的约束。

　　第二个是土地转型中的社会矛盾。东部地区在城市化、工业化的过程中，出现了大量的群体性事件。但因为它们比较好地解决了当地的就业问题，提高了当地的收入水平，缓解了土地征用带来的社会矛盾。但这种模式移植到中西部之后，能否带来足够缓解社会矛盾的就业增长和收入提高，我们目前还不清楚。

　　第三个是土地增值的程度。在东部地区，政府以土地作为抵押贷款，基本上可以在一两年之内偿还。但中西部地区的土地升值是否能像东部地区那样？我们发现，一些中西部地区的政府储备了大量土地，但不能很快就转让出去，而且价格也没有预期的那么高，原因是它们的房地产业发展较慢。

　　因此，我的建议是，对于发达地区和中西部地区，应该在土地政策上有区域性的区分，欠发达地区应该积极进行土地制度的创新，比如是集体建设用地进入市场，宅基地的商品化和资本化，以及对农民的补偿，等等。用制度创新推进中西部工业化的进程。

　　《21世纪》：刘教授讲的这两种城市化路径都遭遇了困境，土地的城市化需要进行制度创新，那么，还有哪些可能的路径呢？

　　刘宪法：刚才刘守英教授已经讲了其中两种途径，一是国家主导的工业化和城市化，二是以农民自主参加为主体的工业化和城市化。我要讲第三条途径，就是引入市场机制，以城乡统筹开发商为主导、农民自愿参与的途径。这两年我们一直在探索，能否让开发商参与一级开发，进行土地整理，建立农业产业化基地，建设农村社区，改造农村工业园，集约利用土地。在存量的农村集体建设用地上做文章，把土地腾出来，用于城市开发和建设。

　　我们正在跟踪两个这方面的项目，它们取得了比较好的成效。这两个地区不在建成区和开发区内，它们土地的实际价值还没有显现，政府没有足够的精力和动力对它们进行土地开发。但是可以引入一些有眼光、有胸怀的开发商，他们有市场运作能力，也具有一级开发的实力，能够把土地价值挖掘出来。比如在我们考察的武汉东湖地区，现在的土地价格只是30-50万一亩，如果开发做得好，那就可能是80万，200万都有可能。让开发商进入，他们得到土地，农民得到物业，政府也能得到部分土地出让金，而且能够完成新农村建设，带领农民致富。我们正在探索这样一种方式，可喜的是，我们看到了一些成功的案例。这种模式在一些边远地区有推广价值。

　　公用事业市场化的探索

　　《21世纪》：公用事业大发展，与城市化进程中是怎样的关系？

　　龙隆：如果把和谐社会作为纵轴，竞争力作为横轴的话，理想的方式应该是在45度线均衡发展。也有另外两种可能性，一种可能是竞争力发展得很快，但是城市不够和谐，公共产品供给不足，基础设施不足，社会矛盾突出，等等。看起来城市竞争力增长很快，但会后继乏力。还有一种可能性，城市很和谐，有一个全能的政府，有足够的财力，能够保证各方面的充分供应，但是城市的竞争力不高。没有竞争力的和谐社会是不可能稳定的，因为经过一段时间之后，公众的能力会下降，政府提供公共资源的能力也会下降。因此，公用事业当中的资源的配置，对于一个城市的和谐指标，有着非常重要的作用。

　　《21世纪》：谈到资源配置，我们就会想到市场化。那么，公用事业领域能够实行市场化？

　　曹远征：传统认为，公用事业的投资非常大，沉没成本非常高，高度依赖于规模经济和范围经济，因此具有自然垄断的性质。所以，这些产品需要由政府以公共的方式提供。很多国家都是这样做的，结果是这些产品的供给出现了瓶颈，要么是需求过大，要么是供给不足，不仅是造成财政日益沉重的负担，而且也难以为继。从80年代初期起，开始探讨新的方式，探讨如何将市场的力量和政府的力量结合起来，到了90年代，特别到本世纪，形成基础设施公私合作制的新方式。

　　所谓公私合作制，就其本质而言是公共部门与私人部门的伙伴合作关系，从而有别于传统的从属或对立关系。这一方式的出现与现代金融的发展密不可分。过去私人部门不能进入公用事业的，一个重要的原因是风险大，不仅一次性投资大，而且由于它的公用性质，回报也很难确定。过去私人部门进入公用事业，一定要有政府担保。但是，由于现代金融的发展，我们对风险的认识更加深刻，每一个环节的风险都可以辨别并进行控制。公私合作可以覆盖公共品供给的全部流程，也可以是全流程中若干环节或单个环节，于是出现了很多种形式。由于公共品的供给可以在时间上拆成很多步骤，在空间上拆成很多的部分，因此各国、各地的政府可以根据自己的需要将某些部分和某些步骤移交给市场去经营。这种办法，可以寻找最有效的资金使用方式，可以在多家公司之间进行遴选，从而避免过去公用事业运营效率低下、投资不足等问题，也可以满足公众对于公正性的要求。

　　公私合作制的多种实现形式表明，它具有很大的制度创新空间。就其实质而言，这一制度创新主要体现在政府职能的转变上。从极端意义上讲，在公私合作制下，政府的核心服务，不是公用事业的供给和维护，而是制度的供给和维护。这一核心服务重点体现在准入制度、定价制度及普遍服务义务上，而监管是其重心。

　　公用事业是城市最基础的一部分，没有公用事业也就没有城市。对中国来说，公用事业的提供还存在瓶颈，特别在当前城市化加速的情况下，还需要巨大的投资，单靠我们现有的财政是难以支撑的，这就需要从全新的角度来考虑问题。事实上，公私合作制的方式，在国内也有了很多探索，有了积极的成果，但是也存在问题，主要是监管问题。谁来代表公众利益去实施监管呢？国际经验表明，关键是第三方监管。如果不能把这种监管权力从政府中分离出来，这种模式是运行不顺的，缔造一个合理的监管框架并执行有力是当务之急。

　　《21世纪》：公用事业市场化，可能是解决基础设施瓶颈的手段，实际发展是怎样的情况？除了监管体系不完善，它还遇到了哪些问题？

　　陈富良：各个地方公用事业的市场化改革都有很多实践。但就我所知，很多地方又从民营回复到了国有。我个人的感觉是，如果在公用事业中引入竞争机制，最终会导致部分，甚至是全面的私有化。但是私有化不一定会导致竞争，民营化是否会使公用事业的效率提高也是个问题。研究表明，其作用微乎其微。如果只是把公用事业简单地从公共部门转向私人部门，而不引入竞争，那就会出现不受监管的私人垄断，可能比政府垄断对消费者的损害更大。

　　公用事业市场化，存在信息不对称。理论上，政府监管的一个理由是克服消费者和厂商之间的信息不对称。但是政府在弥补这种信息不对称的同时，它自己也会遇到信息不对称问题，就是说，关于被监管企业的成本等各方面的信息，监管者并没有被监管企业自己知道得多。由于这样的信息不对称，监管可能是对产业利益集团有利。这就必须设计一种机制，克服这种状况。

　　我比较粗浅的建议是，公用事业市场化，需要将竞争制度、产权制度、监管制度有机地统一起来，比如说，产权改革是公用事业改革当中的基本条件。另外，市场化改革的速度应该与社会条件相匹配，有些地方基础好一些，有些地方基础差一些，应该循序渐进。

　　另外，公用事业市场化，不是说全面实现私有化，还是要有多元的产权结构，公有产权和私有产权并存，政府和私人是一种竞争的关系。

　　《21世纪》：在公用事业领域，选择国有还是民营，应该坚持什么样的准则？

　　武良成：1995年以来，国内城市的公用事业市场化改革，主要是着眼于融资体制的改革，确实增加了供给，提高了效率，但同时也带来了一些新的问题。现在是否要对市场化进行检讨？

　　不管公用事业采取何种模式，都要满足这几个方面的要求，一是目标清晰，二是属性明确，比如是否是公益性，三是有法律依据，四是契约关系，等等。我的基本判断是，模式不重要，用什么样的投融资体制、用什么样的运营方式不重要，关键的问题是要弄清楚公用事业的目标。这个目标要纳入到城市发展的综合目标中进行考量。比如，深圳有1400多万人口，那财政的实力是多大？提供公共服务的标准是什么？目标要与城市发展紧密联系起来。

　　樊纲：对于公用事业，民营化究竟有多重要？产权是中性还是非中性？私营企业的优势大家都知道，就是效率比较高。但是国有企业会不会更好一点，它的参与约束是不是更强？这还需要进一步讨论。

　　民营化本身没有错，全世界都在民营化。过去的问题是不是就在于“委托—代理”关系上缺了一层监督的关系，也就是说现在的核心问题是不是在于成了一个独立的第三方监管。过去公众委托一个一级代理，就是政府，然后政府再委托一个供应商，这当中有二层代理。现在我们可不可设计一个二重代理关系，一方面委托政府，另一方面委托一个监管体系？国外的议会是它们的监管体系，然后这个监管体系去监管政府。所以，在公用事业的框架设计中，监管体系应该放在政府体系之外。

　　曹远征：产权是重要条件，不是中性的，但也不是充分条件。

　　陈富良：我感觉在缺乏监管的情况下，私人企业效率更高，但是国有企业效果更高。比如城区扩大，国有企业会将公交线路延伸过去，但是私营企业可能就不会这样做。

　　武良成：我觉得，监管体系是否放在政府体系之外不重要，关键是有没有好的制度跟手段落实它，我们更强调的是制度上的安排、手段上的创新。

　　张曙光：现在，北京、上海、深圳等城市都在利用现代计算机和网络技术，搭建一个现代化平台，对城市生活进行管理，并将此命名为城市的现代化管理或者数字化管理。其实，所谓现代化管理或者数字化管理，不仅要利用现代化手段，而且要进行成本-收益分析。然而，成本-收益分析是所有城市政府忽视甚至有意无意直接违背的一个大问题。

　　比如，北京市自从地铁五号线开通试运营以后，把地铁票价从原来的3元降到了2元，且不说五号线已经建成的检票打卡设备全部废弃，此举对城市公用事业的影响将无法估量。因为，票价降至2元，地铁公司将陷入亏损境地，政府必须给予补贴。这样一来，地铁公司将没有任何压力去加强经营管理，严格成本核算，只要狮子大张口向政府要钱就可以了。政府的补贴将会越来越多。这些最后都要由纳税人承担。难道这也是现代化管理？

　　其它地方现在也在学，降低公交票价，向居民提供全面的社会公共福利，我看情况一样，都是不考虑成本-收益问题。所以，我觉得现在存在着一个很大的危险，就是政府要树立一个亲民形象，都采取这种不惜一切代价提供公共服务的方式，他们根本不考虑城市公用事业是怎么运营的？其价格是怎样制定的，有没有通过一定的民主程序？或者说是否要通过一些调查研究和技术性手段？怎样显示和计算需求，怎样计算成本-收益？是否要通过一定的方式和程序，征询纳税人的意见，他们同意不同意这样？所以，这是用亲民代替民主，是一种民粹主义作法。这对于中国未来的发展是相当危险的，有人说这是拉美化的开始，值得我们更加警惕。

　　(本报评论员周慧兰、唐学鹏、曹理达参与整理)

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