后税费时代地方财政期待事权对应财权

　　本报记者 宋蕾 发自北京

　　2006年全部取消农业税后，中国农村将进入“后税费时代”。对于依靠税收收入的农村地方财政而言，从何处寻求新的财政增长点、优化财政支出将是严峻的课题。昨天的《政府工作报告》亦指出：全部取消农业税后，巩固和发展农村税费改革成果的任务仍然十分艰巨。

　　中央党校经济学部教授徐祥临昨日在接受《第一财经日报》采访时表示，在给农民减负之后，中央将面临如何给地方财政减负的问题。自2003年提出逐步减免农业税之后，为弥补减免税费后的地方财政空缺，保证基层政权正常运转，国家财政逐年加大了专项转移支付力度，截至2005年共投入1830亿元。而据昨天的《政府工作报告》，2006年预计增加到1030亿元。

　　“但是钱还是不够花。”国务院发展研究中心农村部副部长徐小青对记者表示。政府在逐步加大转移支付的量，但是总量仍然不高，地方财政不能只依赖这笔拨款。

　　我国财政自上世纪90年代初开始“分灶吃饭”，到1994年实行“分税制”改革，虽然自上而下地划分了各级“财权”，但是，在这个过程中各级政府的“事权”却没有进行制度化明晰，地方政府事务庞杂，需要负责本地行政管理、公共安全、基本建设、城市维护和建设、文化、教育、卫生等地方性公共事务，导致人员数目庞大。

　　上述改革的客观结果是：一方面自下而上地逐级集中财税资源，另一方面上级政府尽量地将事权下移(或者通过目标

考核机制下压)，层层向下“甩包袱”。最终承接“包袱”的农村基层政府，为了完成上级压力性考核指标任务并利及本级财政，只有千方百计地将“包袱”转移给基层群众，结果演化为严重的农民负担问题。取消农业税费后，财权进一步被限制的地方政府更难以完成各项公共事业。

　　徐小青认为解决这个矛盾，地方须减少不必要的开支，配合转移支付制度的贯彻，需进一步推进基层乡、县一级地方政府的综合改革，具体内容包括：精简财政供养人员、理顺县乡财政管理体制、推进义务教育体制改革等。通过精简机构，进一步减少财政供养人员；通过理顺县乡财政管理体制，来提高财政资金的使用效率。

　　同时，乡镇职能应当尽可能减少直接跑项目、办企业、搞经营，而更多地转到制定发展规划、搞好基础建设、改善投资环境等方面上来。

　　徐祥临指出，完善转移支付制度以缓解农村地方财政的压力，还要在经费的分配上更趋合理。

　　目前中央地方财政分税比例是不够合理的，加大转移支付力度，税种需考虑重新划分，目前地税收入包括农牧业税、耕地占用税、农业特产税和罚没收入等，这些收入不但逐年递减，而且难以征收，如今更面临无税可收的窘境。此外，地方政府的“事权”也需减轻，剥离难于担负的功能而由垂直财政拨款承担更多功能(如教育、卫生等)，才能真正实现人员精简。

　　比如农村义务教育管理体制改革，目前实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制。在巩固以财政投入为主的经费保障机制基础上，徐祥临认为，中央和省级财政要更多地承担起发展农村义务教育的责任，进一步加大对农村义务教育的投入力度，保证在取消农业税后农村义务教育投入经费不减少。

　　徐祥临进一步指出，对于农业为主的地区，比如四川、安徽、陕西、贵州，仅靠一般意义的发展经济和基层改革，比较困难，有赖于中央财政投入的倾斜和分税比例、税种的调整，也有待于国家“三农”基础建设项目立项的倾斜。

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