高尚全：推动中国政府从管制型向服务型转变

　　高尚全

　　不久前闭幕的中央经济工作会议提出了2006年经济工作的主要任务，其中加快推进体制改革，完善落实科学发展观的体制保障，是重要任务之一。会议明确提出，要以转变政府职能为重点，着力推进行政管理体制改革；以理顺产权关系为重点，进一步深化企业改革；以推进公共财政体制建设为重点，继续深化财税体制改革；以完善法人治理结构、强化内控 机制为重点，深化金融体制改革；以完善市场功能为重点，积极推进现代市场体系建设。

　　加快政府职能转变，积极推进政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府、法治政府转变，是树立和落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的必然要求。

　　政府转型是落实科学发展观的关键

　　坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展，已成为全党的共识。但从实践看，科学发展观的全面落实还需要进一步努力。目前，中央关于

宏观调控的政策措施虽已取得明显效果，但一些深层次的矛盾和问题仍未解决，原因是政府转型滞后，经济增长方式转型很困难。例如，一些地方投资增长过快的根源在于，地方政府要对当地经济发展负责，而经济发展绩效的主要考核指标是GDP的增长，所以一些地方官员的行为更趋向于追逐任期内的政绩特别是经济增长指标，侧重于考虑本届政府的利益，很少考虑下一届政府的事情。

　　在GDP政绩观的推动下，政府主导了市场经济中最重要的两种生产要素的配置，扭曲了市场价格，很容易形成新一轮重复建设，形成新一轮银行呆账和坏账，形成新一轮的环境资源破坏。也正是因为各级政府主导了投资的大方向和投资增长的速度，我们看到，间接手段的宏观调控很难发挥作用。在不得已的情况下我们采取了行政手段来遏止过快的投资增长。

　　还应该看到的是，当前政府过多地干预微观经济，与地方政府利益、部门利益息息相关。因此，就事论事，在这种情况下，难以从根本上解决投资过热问题，难以解决深层次的矛盾和问题。根本的办法要靠改革，规范政府行为，转变政府职能，建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系，改革干部人事制度等。从这个意义上说，全面落实科学发展观，必然要求实现政府转型。

　　与成熟市场经济条件下的政府相比，处于经济社会转型期的政府依然具有一些特殊的发展职能。在基础设施建设大规模展开的初期，政府作为投资建设主体的功能仍具有重要作用；在市场经济发展早期，经济运行中不可避免地存在一些盲目性，政府在规范市场主体行为方面仍然占有主导性地位；在经济社会全面转型期，制度建设的深化与完善既是政府责无旁贷的任务，也是政府公共职能的重要内容。因此可以说，我国的市场经济具有较强的“政府主导型”特征。问题不在于现阶段“政府主导”应不应该，而在于政府行为必须规范。应按照科学发展观的要求，逐步实现政府自身的转型和职能转变。

　　政府转型是深化经济体制改革的中心环节

　　从27年的经济体制改革历程看，每一段历史时期改革都有一个重点，在主题明确的情况下，改革就容易推进。“十一五”时期，我国经济体制改革仍处于攻坚阶段，金融体制改革、大型国有企业改革、政府治理改革等，都是下一步改革面临的难题。改革抓什么中心环节，才能把整个经济体制改革带动起来？确实是值得我们研究思考的重大问题。

　　总的来说，当前经济体制改革的各项任务都与政府转型密切相关。金融体制改革和大型国有企业改革的滞后，都与政府改革不到位是分不开的，政府主导的投融资体制不改变，政府的职能没有根本改观，这些改革很难取得实质性的进展。我们说完善的市场经济体制，其中有一个重要的标志，就是市场在资源配置中发挥基础性的作用，政府主要采取经济手段，利用价格杠杆间接地实行宏观调控。要实现这一点，就要形成完善的金融市场和土地市场，而这两个市场都是政府高度干预的市场。金融业改革的重点是银行改制，降低不良贷款比例。但是，目前我国银行业普遍存在大比例不良贷款。产生的原因除了内控机制不到位、监管不力、政府越权干预银行运作以外，还有一个根本性的体制因素：由于我国资本市场的不发达(证券市场长期疲软、债券尤其是公司债市场非常小，市政债券市场根本没有)，许多原本应当通过资本市场融资风险相对较高的项目不得不转而通过银行借贷解决资金需求，并经常通过政府行政干预的方式进行。另外，电信、铁路、电力等基础产业，要开放市场，打破垄断，都需要和政府改革配套进行。关于社会保障体制的完善，也以政府转型为前提，政府只有从直接投资建设中退出来，财政资金才能够更多地用于社会保障。

　　27年改革的经验表明，我国的政府改革大体保持了与经济体制改革近似的“渐进”过程和特征。可以说，离开政府改革的渐进展开和深化，市场经济体制的形成与完善是不可能的。

　　转变观念找好政府转型抓手

　　对于如何建设公共服务型政府，我想用一、二、三来概括：一就是解决一个矛盾，二就是搞好两个服务，三就是创新三个理念。

　　解决一个矛盾：建设公共服务型政府，必须着力解决一个主要矛盾。我国在经济社会发展中面临的一个主要矛盾是：公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是社会主义社会的主要矛盾在改革发展新阶段的突出反映。当前，我国经济社会发展既面临“黄金发展期”的机遇，又面临“矛盾凸显期”的挑战。只有解决好这个主要矛盾，才能使我国经济社会实现全面、协调、可持续发展。

　　搞好两个服务：建设公共服务型政府，应以搞好两个服务为前提。

　　一是政府职能应转到为市场主体创造平等竞争环境和提供服务上来。在社会主义市场经济条件下，政府的职能，无论是经济调节、市场监管，还是社会管理，其本质都是公共服务。强化政府公共服务职能，是有效化解社会矛盾的基础和前提。

　　政府强化公共服务职能，必须制定和完善市场规则，打破行政性垄断，着力创造一个有利于市场主体平等竞争的市场环境。为了维护市场的公平竞争，实现社会公平和正义，防止权力“寻租”性腐败，必须从体制源头上解决行政性资源配置和权力市场化问题，严格限制行政权力介入的领域，并对权力运行进行有效的监督。

　　二是政府职能应转到为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境和提供服务上来。我们的改革也好，发展也好，经济结构调整也好，都是为了一个共同的目的，就是坚持以人为本，不断提高人民群众的生活质量和水平，不断满足人民群众的物质和精神需要，走共同富裕的道路。当前和今后一段时期，尤其应重视解决人民群众全面、快速增长的公共需求与公共产品供应严重不足的矛盾，特别是帮助困难群体。

　　创新三个理念：建设公共服务型政府，必须创新并坚持三个理念。

　　一是坚持人民群众是创造财富的主体的理念。人民群众是建设和谐社会的主体，是创造社会财富的主体。激发全社会的活力，首先要善于引导和激发人民群众的创造力，这是建设和谐社会的基础。政府是创造环境的主体，应把实现人民利益最大化作为改革和发展的最终目的，使全体人民共享改革发展的成果。

　　二是坚持“非禁即入”的理念。从“允许性”理念转变到“禁止性”理念，是政府转型的重要突破口。在计划经济体制下，凡事要经过允许、审批才能干，这种理念抑制了创新；在市场经济条件下，凡事只要法律不禁止都可以干，这种“非禁即入”的理念扩大了创新空间。

　　三是坚持依法行政的理念。首先，确立政府只能做法律(法规)规定的事情的理念，减少以至消除政府行为的随意性。依法行政是规范政府行为的前提和基础。当前，应特别重视界定行政立法主体的立法权限和约束条件，防止个别部门以“法”扩权或越权谋取集团利益。其次，明确政府的公共职能，解决转型中的政府“越位”、“缺位”、“错位”问题，大力减少直接干预微观经济活动的行为，强化公共产品供给和服务，完善社会保障的基础平台，建立健全对贫困地区和贫困人口的转移支付制度。三是完善政府行为的监督机制。政府公共权力的行使要透明，形成政务公开的制度性框架，发挥

审计、监察部门、媒体和人民群众的监督作用。(作者为

中国经济体制改革研究会会长，联合国发展政策委员会委员）

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