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早报评论专栏作者 童大焕
最近有媒体发布消息称，我国将在“十一五”期间启动行政区划改革试点。拟议中的改革思路包括：适当调整行政区划，建立省县两级地方政府体制，相应取消城镇行政级别，仅按人口规模划分大中小城市和小城镇，除首都、省会城市及若干中心城市外，所有的城市原则上都归县政府行政管辖等。改革的目标是立足大中小城市和小城镇协调发展，统筹城
乡发展，利于和谐社会构建。目前，有关行政区划改革，主流的看法是缩省、废市、强县、撤乡，焦点是废除市管县。
现行市管县体制是由原来省政府的派出机构———地区行署，再到地级市演变而来，本意是打破多年市县之间的行政壁垒和城乡分割，发挥中心城市对农村的拉动作用。不曾想却演化为更为严重的城市中心主义。不仅导致文牍主义盛行、行政成本大幅上升。市管县体制导致行政效率低下、行政成本高企的弊端进一步放大，以至于许多地级市被人称作“漏斗财政”，市管县亦被讥讽为“市刮县”。
更严重的问题在于，通过城市政府进行区域管理，在实际工作中逐渐蜕化、演变成了城市中心主义，整个区域的财力向城市中心集中，城市的辐射作用却没有惠及下辖县市甚至城市周边农村，形成了城市对乡村“经济上剥夺，身份上排斥”的体制。除了直接的财政税收向城市中心倾斜，城市扩张过程中廉价征用土地和房屋，对乡村形成更为直接、持久和严重的掠夺。
在县乡归市管的体制背景下，一些大城市采用摊大饼的方式，向周围扩张，在扩张过程中，廉价征地，甚至无偿划地，其下属的县、乡敢不听话吗？但与此同时，在大量农民失地破产的情况下，他们的身份却没有成功地由农民转变为市民，即使其中一些人名义上拥有了城市户口，但却往往享受不到城市居民应有的各种社会保障。
这就导致中国城市化过程中的两个严重问题：一是土地的城市化快于人口的城市化。虽然土地非农业化了，但是人口并没有相应地非农业化。二是这种城市中心主义阻碍了而不是促进了城市化发展的速度和进程。比如各地盛行的“经营城市”，无非就是用行政手段强行廉价征地再高价卖出。导致城市周边地区自我发展和在中心城市带动下进行城市化的能力严重被削弱。
据国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇博士介绍，国外的城市都是有边界的。地方政府有两个形态，一个是区域政府，管理整个区域；另一个是城市政府，管理一个城市。区域政府是一个完整的政府，它有一套完整的机构。而城市政府是点状的，它就管理城市和基础设施。在国外，城市政府都归区域政府管辖。
在那种县管市的管理体制下，城市的边界非常清晰。而不是像我们这里，整个区域都是城市政府的天下，城市的扩张可以随心所欲，爱怎么划片、规划都可以。由区域政府管理城市的“县管市”体制不是这样的，它不是向下掠夺型的体制，而是平等博弈型的体制。
这样，市场上这土地是多少钱，就要给当地政府和百姓多少钱。在这种情况下，城市要扩张要发展，就不得不对周边地区采取公平的土地赎买政策，甚至要完成相应土地上人口的城市化转变。这样一来，城市对周边地区的辐射能力不是减弱了，而是增强了；周边地区的城市化进程也可能因此加快。
中国正处在城市化的快速发展期，改革不合时宜的市管县体制，向更为科学、合理、公平的县管市体制转变正当其时。
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