物权法的国资解读

　　“物权法的平等保护理念是现代市场经济的基本原则，不但不会损害国家利益，反而是国有企业深化改革的深层动力”

　　《上海国资》实习记者 张波

　　历时13年8次审议之后，《物权法》终于瓜熟蒂落，3月16日在十届全国人大五次会议闭幕会上高票通过。

　　作为市场经济的基本法典，《物权法》的价值是全方面的。而法律文本中，公有制经济、国有资产、国有经济、国有企业等概念的频繁出现，彰显了这部基本大法对国资工作的重视程度和重要意义。

　　平等保护理念 深化国企改革

　　2004年以来，郎咸平掀起的质疑旋风曾在中国社会引起了广泛的争论，也波及到了正在拟定过程中的《物权法》。关于这部以平等保护财产权为指导思想的法典，也渐渐有了诸多异议。当北大法学院的巩献田教授在网上公开发表反对意见书后，这场争议终于酿成了不小的风暴，直接导致了《物权法》草案在06年3月人代会上的推迟审议。质疑的焦点就在于是否要把“国家财产神圣不可侵犯”写进物权法文本，并具体围绕国企改制问题展开了激烈论战。有观点认为，《物权法》能否及时出台，实际上是对已进行到核心层面的国企产权制度改革的试金石。

　　现在已尘埃落定，立法者显然没有因此而动摇，《物权法》在第一编第一章中明确规定：国家实行社会主义市场经济制度，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利；国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　“应该说，物权法的平等保护理念是现代市场经济的基本原则，不但不会损害国家利益，反而是国有企业深化改革的深层动力。”上海财经大学黄晓玉教授告诉《上海国资》。

　　在市场经济主体平等的法律原则下，国有企业与非公有制经济处于同样的法律地位，市场竞争将以更加公正、公平、公开的方式进行，这一永久性的格局变化将对国有企业带来深刻的挑战。不可否认的是，尽管市场化进程不断加快，在某些行业和某些地方，国有企业依然享受着“超国民待遇”，在政府的卵翼下占据着竞争上的先发优势。特别是在带有垄断色彩的产业领域，企业往往凭借国有光环排斥竞争。在全球化竞争面前，这种摇篮巨人的可靠性值得怀疑。《物权法》从法理上把国有企业放到了一个平等竞争的环境中，不存在任何法律上的优待，将驱使其在转型的阵痛中发育出更加坚实的肌肉。而在发生经济权益上的争议时，国有企业也只能以平等的市场主体身份参与确定的司法程序，彻底脱离政府力量的不当保护，从而培育出真正的市场经济意识。

　　强化法律责任 遏制国资流失

　　但是，平等保护原则也对国资提出了新的挑战。尽管国资监管体制初步建立，但国有企业财产所有人很大程度上仍处于虚位状态，其权益比较容易受到侵害，这也是一些人认为应该优先保护国有财产的重要理由。有鉴于此，《物权法》明确了国有财产的归属：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”法律并规定了具体的财产种类属于国有财产，防止因归属不明确而造成国有财产流失。《物权法》还强调“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”。

　　“物权法明确了造成国资流失的法律责任追究制度。”齐盛律师事务所合伙人岳明律师告诉《上海国资》。

　　《物权法》规定：“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任⋯⋯违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。”这种法律责任主要针对国资有关主体，包括国有企业管理人员、国有资产监管机构人员以及其他相关者。在责任要件上，既包括过失也包括故意，比较全面地对各类损害、侵吞国有资产的行为进行了处置；在责任形式上，包括了民事、行政和刑事责任。

　　在国有产权改革中，由于内部人操纵，暗箱操作、低价侵吞、违规融资等问题较为严重。而物权法的上述规定对于规范管理层收购等产权改革热点有着重大意义，是对国资委发布的《企业国有产权向管理层转让暂行规定》的根本性支持。

　　岳律师表示，《物权法》上述规定也为所谓的公益诉讼打开了大门。在物权法出台前，除非存在刑事犯罪，一般性的国资流失案件很少由检察院等作为原告起诉。现在，在国有资产受到侵害时，即使暂时性质不明，也没有主体出面报案，司法机构也可以凭借物权法的这些规定主动提起民事诉讼，从而解决了长期以来由于诉讼主体缺位而难以及时追究的缺漏。

　　支撑国资管理体制

　　《物权法》的另一项价值是为现行的国资管理体制提供了根本性的法律支撑。

　　尽管国资委已经成立多时，相关的管理体制也基本建立起来，但关于国有资产负责问题却时有争议。在理论界，有人就认为国有资产的管理运营应该由人大而非政府监督，而在实践中，“分级所有，分级管理”的国资体制也并未完全理顺。

　　《物权法》确认了现行体制的稳定效力，明确规定：国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益；法律另有规定的，依照其规定。

　　记者采访的多位人士均认同这一规定，政府负责制的国资管理体制适合我国的实际情况，也能够保障国有资产管理工作的稳定、可持续的发展。但是，政府代表国家行使所有权，并不意味着政府就是国有企业各项动产或不动产的所有权人，可以任意处置，或者直接干预国有企业的经营。政府必须保证国有企业是独立自主的市场主体。在《物权法》的表述下，国有企业的独立法人地位更加明确，与国家出资人之间的关系也更加清晰。

　　“对国资委来说，这既是巨大的支持，也是一个平衡能力的考验。”黄晓玉教授指出。作为具体履行国家出资人职权的政府部门，国资管理部门既要当好公婆，又不能越俎代庖，存在不小的困难。近年来推行的国资控股公司、国企董事会、国企法律总顾问等制度革新，都是国资管理部门履行出资人职权的尝试。如何确保这些制度真正独立运行，而不是成为牵线木偶，是考验政府的市场经济意识程度的一道尺码。

　　按照《物权法》，行政事业性国资的处置也有了比较明确的界限。目前，行政事业性国资数量庞大，管理较为混乱，各种牟利营私、变相流失现象比较严重。而在《物权法》的规范下，国家机关或事业单位对其直接支配的动产和不动产享有依法占有、使用以及依照法律和国务院有关规定进行处分的权利，但并不享有收益权。这一基础性规范与前不久出台的《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等共同筑成了较为严整的法律规范体系，能够有效地避免这部分非经营性国有资产的流失问题。

　　推动国有资产法出台

　　作为一部全面规范社会财产关系的基础性法典，《物权法》对国资的规定显得比较原则性，具体的制度设计任务就要交给专门的法律了。这部法律就是各界期盼已久的《国有资产法》。

　　在《物权法》审议过程中，许多两会代表都表示，《物权法》已经奠定了坚实的法律基础，《国有资产法》出台的时机已经成熟。从上世纪90年代开始，连续八届、九届和十届全国人大常委会立法规划都纳入了该法，并确定由全国人大财经委员会负责，国务院法制办、财政部等有关部门参与起草国有资产法。但14年光阴弹指而过，这部关系到十万亿资产的重量级法律却一直难产。可以说，在《物权法》制定过程中，正是由于国有资产保护法律的缺位，才导致了很多异议的出现。

　　“《物权法》即从正面上提供了国资立法的依据，也从反面上施加了加快立法进度的压力。”武汉大学法学院王连安教授告诉《上海国资》。据悉，自04年重新组建起草小组后，《国有资产法》已经进入了快车道。今年安排审议的19项立法项目中就包括了国有资产法。

　　物权法8次审议

　　初审:从法律上明确保护私人财产

　　时间:2002年12月，九届全国人大常委会第31次会议

　　焦点:明确物权有关概念；明确保护私人财产

　　二审:完善保护私人财产法律制度

　　时间:2004年10月，十届全国人大常委会第12次会议

　　焦点:赋予拾金不昧者报酬请求权；强调农民集体财产不可私分

　　三审:强调私有财产平等保护

　　时间:2005年6月，十届全国人大常委会第16次会议

　　焦点:国家、集体和私有财产平等保护；征地、拆迁补偿应到位

　　四审:房产三大变化

　　时间:2005年10月，十届全国人大常委会第18次会议

　　焦点:小区道路、绿地和无合同约定车库归业主；对侵害业主共同权益的行为可诉；住宅建设用地使用权期间届满自动续期

　　五审:删除有关居住权规定

　　时间:2006年8月，十届全国人大常委会第23次会议

　　焦点:加强对国有资产保护力度；删除有关居住权规定

　　六审:严控农用地转为建设用地

　　时间:2006年10月，十届全国人大常委会第24次会议

　　焦点:删去“土地承包经营权抵押”条款；住宅用地满70年续费条文被删；合并分立造成国资损失承担法律责任；车位车库应首先满足小区居民需要；严格控制农用地转为建设用地；业主对建筑物内住宅享有所有权

　　七审:绝不保护非法财产

　　时间:2006年12月，十届全国人大常委会第25次会议

　　焦点:宅基地使用权的有关法律和规定；删去质押公路桥梁收费权的条款；首次对城镇集体财产作出原则规定；绝不保护非法财产

　　八审:国家私人财产平等保护

　　时间:2007年3月，十届全国人大五次会议

　　焦点:土地补偿费，物权法正式通过