中国2007 等待之年(8)

　　中国税制改革近年来沿两条脉络前行：一是依据市场经济要求对税制本身不断完善，二是与宏观调控相结合。寻求两者间平衡殊非易事，其结果往往是进退失据

　　税收：两难任务

　　□本刊记者 王长勇／文

　　对于中国税制改革，2006年是逡巡不前的一年：中国市场经济急需的一些税改进展缓慢，如增值税转型在东北地区试点两年有半，原计划试点一年后就在全国推开，可是直到不久前才着手推向中部部分城市；燃油税节约能源和保护环境的意义不言而喻，改革方案早已确定，至今未见实质进展；企业所得税“两税合一”本早已形成共识，却因利益难以平衡而延迟至今。

　　与之恰成鲜明对比的是，2006年，针对城市房价的税制政策频频出台。以稳定住房价格的名义，一系列增加税负的政策相继登场。而房价依然我行我素，持续上涨，政府以税收参与宏观调控面临“信任危机”。

　　“以税收稳房价”无效

　　2006年，中国经济增长与固定资产投资过高、信贷投放过快、外贸顺差过大如影随行，城市房价持续高涨更牵动公众神经。宏观调控遂成为持续全年的关键词，税收则作为一种手段被频频使用。

　　以“抑制投机、投资性购房需求”为目标，从2006年6月1日起，一系列税收政策相继作出调整：征收住房转让环节营业税，对购买住房不足五年就转手交易销售的，按照取得的售房收入全额征收营业税；转让住房的

个人所得税政策开始实质执行，自2006年8月1日起，个人转让住房按照“财产转让所得”项目缴纳个人所得税；刚刚踏进2007年，国家税务总局下发通知，加强征收房地产开发企业的土地增值税，以调节房地产开发企业土地增值收益和利润。

　　除了提高房地产交易环节税负，企业保有土地税负也大幅提高。2006年12月30日，国务院常务会议决定，城镇土地使用税每平方米年税额提高到原来的三倍。

　　这些政策举措，试图通过提高房地产交易税务成本，降低房地产投机、投资性需求，达到降低房价的目标。基于对“房价下降”效果的期盼，以上调整虽然导致税收负担增加，普通民众却给予了理解和支持。

　　然而，年末盘点税收调控房价的效果，住房价格的持续上涨让相关部门多少有些尴尬，政府却从政策调整中收获了真金白银——2006年，全国税收收入增长21.9%，增收6770亿元，其中部分应归功于房地产业的税负增长。

　　逆向而行

　　四年前的2003年，中国开始了新一轮税制改革。其时，政府确定了“简税制，宽税基，低税率，严征管”的总体原则。这无疑是税制改革的正确方向。

　　以此来衡量，2006年的房地产税收政策调整，则与这个方向有背离。

　　其实，在房地产领域，税制改革的方向已是共识，即“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。

　　目前中国房地产业税费制度中，“价、税、费”并存；税收共有十几种，收费项目更是繁多。中央政府出台的收费项目有20多种，地方政府出台的收费少则几十种，多则几百种。房地产税费改革的方向，是将对原有房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税、土地使用费等进行整合和改革，统一后或者变为一种税。

　　除了对税费进行整合重组，同时还应将征收环节向后推移，由开发建设、交易环节承担的税收，改为由拥有或使用物业的单位和个人承担。

　　可是，2006年的税收政策调整方向，是大幅提高房地产转让交易环节税负，同时大幅恢复向个人征收涉及房地产的税收。结果导致流转环节税负也大幅攀升，房地产税费制度进一步复杂，偏离了既定的房地产税制改革目标。

　　另一个结果也许为政府乐见其成——房地产宏观调控增加了税收，为政府带来了收入增量；且这个增量通过政府年底追加预算支出的方式，当年即转变为政府的刚性支出。

　　此结果造成的后患是：由于中国财政支出实行“基数加增长”的模式，即政府部门的年度预算支出在原有规模基础上按一定比例增长，这就决定了嗣后即使进行税制调整，也不能降低税收收入，否则必然遭遇既得利益的巨大阻力和支出刚性压力。

　　按市场经济的要求，税制不应干扰资源的有效配置；税制应易于管理，遵从成本较低；能够容易地对经济环境的变化作出反应；税制应当是同等条件同等对待；税制应当透明，以保证纳税人知道自己的纳税额，并能评估税制在多大程度上准确反映他们的偏好；等等。以此来衡量，2006年的房地产税收政策不能不说偏离了这些要求。

　　税改不能承受之重

　　回顾过去，2006年税改领域发生的故事并不是偶然的。事实上，中国税制改革近年来沿两条脉络前行：一是依据市场经济要求对税制本身不断完善，二是与宏观调控相结合。

　　对于财税部门来说，同时做好两者殊非易事。因为税制需要相对稳定，宏观调控则需随经济周期性波动相机抉择，寻求两者间平衡恰如“走钢丝”。

　　因此，针对宏观调控的税收政策与税制改革发生冲突难以避免，在特定经济环境下制定的税收制度，常明显带有当时经济特点的影子。

　　追溯到1993年税制改革，其时税种设置和税率水平的确定，考虑了当年抑制经济过热、固定资产投资过快的需要，因而采用生产型增值税、设置固定资产投资方向调节税，且税率水平普遍较高，对企业所得税税前扣除项目和标准也限制较多。

　　增值税采用生产型是为抑制投资，但由于生产型增值税对购进固定资产进项税不予抵扣，对地方政府的税收贡献相应较高；其结果，生产型增值税在抑制了企业市场化投资的同时，却激励了地方政府推动固定资产投资的热情。这与投资领域“官退民进”的目标相背离，更造成企业投资行为和资源配置的扭曲。

　　时至1998年，中国经济出现通货紧缩，1993年确定的税制弊端便暴露无遗；而要作出调整，实行减税，受阻于既得利益又难以实行。于是只好连年扩大支出以拉动经济增长，此举又成为2003年底经济出现过热的诱因。反思当年的改革，有专家认为还不如直接采用消费型增值税。

　　到2004年7月，以实行消费型增值税为目标的增值税转型改革启动。此项改革先在东北三省试点，后又决定推广到中部六省，决策者并不讳言这是为了“支持地方经济发展”——税改又被赋予了本身并不应该承担的重任。

　　问题是，增值税作为流转税，在征纳环节环环相扣，而为了支持地方经济发展，在局部地区实行，增值税链条就会被人为割裂，加大了税收征管成本和纳税成本，带来新的扭曲。税制改革在消除原有扭曲的同时，又制造了新的扭曲。

　　政府实行宏观调控，主要目的是熨平短期经济波动；推出税收手段后，其效果尚存争议，税制扭曲或是必然结果。况且，这些弊端常经多年集聚才会凸现，当继任者试图调整时，必将面对既得利益的强烈抵触。如合并内外资企业所得税的改革，前后数年历经波折，推进改革的财税部门对此应该体会深刻。

　　识者认为，既然税收政策调控房价成效有限，就应该将着力点放在税制本身的完善上，对经济进行宏观调控则应坚持力所能及的原则。否则，不仅对公众的承诺难以实现，更势必增加未来税制改革的阻力。-

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