中国2007 等待之年(7)

　　中国对于降低能源消耗的愿望从未像现在这样强烈，但是行政命令降耗收效不佳

　　能源：降耗之路欲速不达

　　□本刊记者 李其谚／文

　　中国政府提出“十一五”期间将实现降低能源消耗20%的目标，降低能耗已逐渐上升到国策的高度。从中央到地方，对于降低能源消耗，建立节能性社会前所未有的重视，各部门各省市纷纷重拳出击，力度可谓前所未有，而在“十一五”第一年收获的结果仍令人失望。

　　新年伊始，中国国家统计局局长谢伏瞻即宣布，从去年三季度起，中国单位GDP能耗出现了三年来的首次下降。但官方提出的单位GDP能耗全年下降4%的目标很可能实现不了。几天之后，国家环保总局副局长潘岳也在公开场合指出，2006年，中国主要污染物排放不但没有下降，反而在上升。

　　根据规划，降耗20%的目标分解下来，平均每年需完成降低能耗4%的任务。但是，在2006年年底，中国的能源政策制定者们，对于中国节能4%、减排2%的目标双双落空已经心中有数。

　　2006年目标的落空，意味着今后四年节能目标的实现任务将更为艰巨。2006年年底召开的全国发展和改革工作会议上，国家发改委主任马凯指出：“如果明年节能降耗和污染减排目标仍然完不成，不仅影响‘十一五’规划目标的实现，也会对长远发展带来不利影响。”

　　究竟是什么阻挡了中国降耗之路？

　　2006：治标不治本

　　中国政府对节能降耗不可谓不重视。

　　2006年，国家发改委与各省政府和有关中央企业签订了节能目标责任书；年中，国务院下发了《关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目的意见的通知》；8月初，国家统计局公布中国上半年单位GDP能耗指标不降反升之后，发改委、国土资源部、环保总局、安全监管总局、银监会等五部委又联合下发了《新开工项目清理工作指导意见》，并派出六个调查组在全国范围进行了新开工项目集中清理工作。

　　与此同时，国家发改委正在酝酿《关于深化价格改革促进资源节约和环境保护的意见》，力图运用“价格杠杆”来达到节能的目的。从这份改革方案看，资源性产品价格的改革将从水、石油、电力、天然气、煤炭、土地等领域展开，提高排污费、污水处理费和垃圾处理费的征收标准，并把环境治理成本和资源枯竭后的退出成本计入上述产品的定价中。

　　无论是项目审批还是在能源价格上实行环保成本加价，都是固化政府既有权力的做法，因而成为有关部门乐于采取的调控手段，以为可收“立竿见影”之效。但业界对这些清理和加价，有“治标不治本”的看法——通过推高成本的价改方案固化了计划模式下“成本定价”的思路，对项目的清查固然轰动一时，却相当于以猛药强行堵住出血口，往往过不了多久就“突围”反弹。行政命令式的国家宏观调控政策的尴尬处境，已在过去被反复证明。

　　比如，2005年1月，国家环保总局“叫停”了涉及全国13个省市的30个违法开工项目，被媒体称为“环保风暴”。仅过了三个多月，这30个违法开工的项目大多数已通过补办手续等方式得到了开工许可。

　　2006年下半年政府力推的一系列严厉宏观调控政策，当时确实起到了抑制相关投资的效果。在2006年底召开的发改委工作会议上，国家发改委主任马凯指出：“今年下半年以来的宏观调控成效进一步显现，经济运行中的一些突出矛盾和问题有所收敛，投资增幅回落，1到11月，城镇固定资产投资增长26.6%，增幅比上年回落了4.7%。”

　　然而，根据规律，这些清理工作能否持久，仍然受到广泛怀疑。

　　2007：继续分解指标

　　2007年2月2日，国家发改委能源研究所原所长周大地在“2007中国投资论坛”上表示：“去年政策措施执行的时间太短，可能效果并未完全显现。如果今年还没有明显效果，就说明政策力度还不够强。”

　　国家统计局局长谢伏瞻表示，节能降耗的政策，包括价格改革、税制改革、调整高耗能产能、加快技术进步和调整资源型产品出口退税等政策，“应该说这些措施正在收到积极的成效”。

　　然而，从中国政府已经出台和即将出台的一系列节能政策来看，行政手段仍然在其中占据主要地位。譬如，中国实行了万元GDP指标公报的制度，将能耗降低的指标分解到各个省区；与各省市和大型的中央企业签订“节能目标责任书”；发布国家重点行业清洁生产技术指导目录等。凡此种种，仍然致力于压任务，这不能不说是一个危险的信号。

　　横向而看，分解“节能指标”这种颇具计划经济色彩的做法将成为2007年节能工作的“一景”。

　　2006年11月，国务院批复了国家发改委报送的《关于报请审批下达〈“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划〉的请示》。

　　根据这一文件，中国将把能耗降低的指标分解到各个省区，五年间各省的单位GDP能耗将下降12%到30%不等。其中，吉林省的单位GDP能耗目标是，2010年要比2005年下降30%，山西、内蒙古下降25%，山东下降22%，云南、青海下降17%，广东、福建下降16%，广西下降15%，海南和西藏下降12%，其他省份降幅均为20%。这个指标将层层分解，一直落实到地市县和重点能耗企业。

　　在2007年，重点领域的能耗大户将成为重点盯防的对象。根据发改委的精神，这些领域包括钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、建材等，重点企业主要是年能耗在万吨标煤以上的企业。

　　国家发改委主任马凯透露，能耗指标将成为今后项目审批的强制性门槛，中国将组织实施固定资产投资项目的节能评估和审查工作，完善主要工业能耗设备和产品能耗范围，有关的能源价格政策和财税政策也将继续出台。对于上述重点领域的监控将成为2007年能源工作的重中之重。

　　2007年1月29日，在全国电力工业上大压小节能减排工作会议上，国务院副总理曾培炎谈及电力节能形势时指出，“中国的燃煤机组中，单机10万千瓦以下的小机组达1.15亿千瓦，每年消耗原煤4亿多吨，排放二氧化硫540万吨。”如果“上大压小”的目标可以实现，就能完成全年节能4%的目标。

　　事实上，在2006年年底召开的经济运行工作座谈会上，国家发改委的主要负责人和上述重点领域的行业协会的负责人都在重点讨论这些行业的“节能大计”。而建立指标体系，加强钢铁等重点领域的能耗指标监测已在与会者中达成共识，行业协会将成为检测工作的重要监督者。

　　中国正在行政降耗之路上愈走愈远。

　　缺失的一角

　　这些以行政手段为主的方式能否在长期取得效果，受到识者的广泛怀疑。“层层压指标的后果，收获的将会是一堆假数。”钢铁协会副秘书长李世俊指出。

　　发改委能源研究所原所长周大地认为，问题出在结构性调整不力上。“要实现20%的节能降耗的目标，其中30%到40%可以通过技术手段来实现，但是有60%至70%需要通过结构性调整来实现。”

　　原国务院发展研究中心副主任陈清泰则在2007年2月召开的能源论坛上明确提出，中国在节能降耗问题上应该减少对行政手段的依赖，而更多地依靠市场手段来解决问题。

　　他指出，面对能源环境的严峻形势，通过分解节能指标、严格考核等来实现降低20%的目标，是一个重要措施。但面对不同企业、不同产业、不同地区的复杂情况，以政府人员判断层层下达的指标，很难做到科学合理。过度使用行政性工具，不仅有技术难度，而且还会增加管理成本，带来社会的不公。政府的政策包括价格、技术标准、法规、经营激励等，应当通过市场起作用，着重建立全社会的节能环保机制，这样就可以实现“四两拨千斤”的效果。

　　这位曾就能耗问题反复呼吁的专家表示，现在政府还掌握着很多重要资源的配置，控制着重要生产要素的价格；加之环境监管不到位，使得稀缺生产要素升值和资源环境的压力大多隔离在了政府层面，政府的屏敝作用阻碍着经济信号的正常传递。一方面，国家一次次设定明确的转变经济增长方式的目标；另一方面，又不断通过行政干预维护了一个资源依赖型的发展环境，抑制了市场机制的作用。政策的导向和政策目标相背离，致使经济增长中的许多突出矛盾难以解决。

　　“当各地政府和企业依据扭曲的经济信号各自作出决策的时候，就会不断地重复土地管理失控、投资过热、高能耗产品和产业快速增长、环境恶化等突出矛盾。”陈清泰说。-

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